中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
（2018）最高法行再65号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：易志明，男，1970年10月17日出生，汉族，住湖南省溆浦县。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：易运兰（曾用名易芬、易兰），女，1963年6月28日出生，汉族，住湖南省溆浦县。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：易芳，女，1967年9月24日出生，汉族，住湖南省溆浦县。
以上三再审申请人共同委托代理人：易著财，男，1937年2月16日出生，汉族，住湖南省溆浦县，系三再审申请人之父。
以上三再审申请人共同委托代理人：吴丹红，北京昊庭律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：溆浦县人民政府。住所地：湖南省溆浦县警予东路***号。
法定代表人：谢商成，该县县长。
委托代理人：章贻鹏，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：唐志，湖南秦希燕联合律师事务所律师。
一审被告：怀化市人民政府。住所地：湖南省怀化市鹤城区府前路*号。
法定代表人：雷绍业，该市市长。
委托代理人：瞿书娟，该市人民政府法制和经济研究室工作人员。
委托代理人：杨华，该市人民政府法制和经济研究室工作人员。
一审第三人：周先平，男，l953年2月8日出生，汉族，住湖南省溆浦县。
委托代理人：周重燕，男，1979年12月11日出生，汉族，系湖南省溆浦县，系周先平之子。
委托代理人：张小林，湖南俊彦律师事务所律师。
一审第三人：周先高，男，l956年12月11日出生，汉族，住湖南省溆浦县。
委托代理人：刘志南，男，1942年11月8日出生，汉族，住湖南省溆浦县，系周先高之兄。
再审申请人易志明、易运兰、易芳（以下简称易志明等三人）因诉被申请人溆浦县人民政府、一审被告怀化市人民政府、一审第三人周先平、周先高土地行政登记一案，不服湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）（2016）湘行终1161号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455号行政裁定，提审本案。本院提审后依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案，再审申请人易志明等三人的委托代理人易著财、吴丹红，被申请人溆浦县人民政府的委托代理人章贻鹏、唐志，一审被告怀化市人民政府的委托代理人瞿书娟、杨华，一审第三人周先平的委托代理人周重燕、张小林，一审第三人周先高的委托代理人刘志南，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本院经审理查明：
本案争议地位于溆浦县岗东大桥上河边，地名为沙坪，其四至为东至公路，南至先高土，西至河沙坪，北至人行道，共计面积为0.19亩，其中0.14亩原系第三人周先平的菜地，于l982年由易志明等三人的父亲易著财用自留山与周先平互换而来；另第三人周先高原在岗东大桥边的自留地(0.05亩)与易著财房屋相邻，二人于l985年签订协议，周先高与易著财的自留地互换。1985年，易著财在其自留地及上述争议地上修建了房屋。l987年9月，易著财经岗东乡人民政府批准，补办了建房占地审批手续，并交纳罚款1030元。l984年12月30日，易运兰取得了溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》，宅基地面积为50平方米；l986年4月26日，易芬取得了溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》，宅基地面积为50平方米。
1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》颁布。1987年5月，溆浦县人民政府根据国家、湖南省及溆浦县等相关文件在全县开展了非农业用地的清查工作，对个人非农业用地进行了清理，为进行土地登记，颁发土地使用证，建立地籍管理制度，制订各项基本建设用地和个人建设用地的年度控制指标，以及为国家征收土地税和土地使用费提供依据，并将清理结果以《湖南省溆浦县个人建房用地清理登记表》（以下简称《个人建房用地清理登记表》）的形式存档保存。在溆浦县地籍档案中，涉及易志明等三人的《个人建房用地清理登记表》记载易志明等三人在岗东乡乐园村11组的用地情况，清理登记时间为1989年2月，其中易运兰用地面积70平方米、易芳用地面积70平方米、易志明用地面积80平方米，登记表中的占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见等栏目均为空白。l992年1月20日，溆浦县人民政府向易志明等三人颁发了《集体土地建设用地使用证》，证号分别为岗集建(土)字第l032、1033、1034号，证上记载的土地基本情况与《个人建房用地清理登记表》记载的内容一致。2002年8月10日，经溆浦县国土资源局处理，易运兰、易芳分别补办38.5平方米，易志明补办44平方米。
2003年1月，第三人周先平向溆浦县岗东乡人民政府及乐园村民委员会递交《强烈要求易著财退回先欺骗后强行侵占我家菜元地的申请报告》。2011年4月21日，经溆浦县岗东乡人民调解委员会调解，易志明等三人的父亲易著财与第三人周先平就争议地达成协议，由易著财从现有宅基地上让出4.2平方米土地给第三人周先平。2012年4月18日，易志明以《集体土地建设用地使用证》为依据，认为易著财无权就争议地与第三人达成协议而向溆浦县人民法院提起民事诉讼，要求确认溆浦县岗东乡人民调解委员会的协议无效。溆浦县人民法院以易志明不是调解协议的当事人为由，驳回易志明的起诉。
2012年8月，第三人周先平、周先高向溆浦县人民政府提出申请，要求撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》。溆浦县人民政府受理后，进行了听证和协调，因易志明等三人与周先平、周先高不能达成协议，溆浦县人民政府于2013年8月23日作出溆政处撤字(2013)2号处理决定，认为溆浦县人民政府为易志明等三人分别颁发《集体土地建设用地使用证》的土地登记行为，未履行法定的审批程序，属错误的行政行为，故撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》，由溆浦县国土资源局收回并予以注销。易志明等三人不服，向湖南省怀化市中级人民法院（以下简称怀化中院）提起行政诉讼。怀化中院于2013年10月12日作出(2013)怀中行初字第72号行政裁定，裁定该案由中方县人民法院审理。2014年1月3日，中方县人民法院作出(2013)方行初字第20号行政判决，维持溆浦县人民政府2013年8月23日作出的溆政处撤字(2013)2号《关于撤销对易志明、易运兰、易芳所发集体土地建设用地使用证的决定》。易志明等三人不服，向怀化中院提起上诉。二审期间，溆浦县人民政府以溆政处撤字(2013)2号决定缺乏法律依据为由，于2014年6月23日作出溆政处撤字(2014)1号《关于撤销溆政处撤字(2013)2号的决定》。随后，易志明等三人自愿申请撤回起诉和上诉。2014年7月8日，怀化中院作出(2014)怀中行终字第l5号行政裁定，准许易志明、易运兰、易芳撤回起诉和上诉；中方县人民法院于2014年1月3日作出的(2013)方行初字第20号行政判决不发生法律效力。
2014年10月10日，第三人周先平、周先高向溆浦县人民政府提出申请，再次要求撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》。2014年11月13日，溆浦县人民政府作出溆政处撤字(2014)2号撤销决定，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款、《湖南省行政程序规定》第一百五十八条的规定，再次撤销了易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》。易志明等三人不服，向怀化市人民政府申请行政复议。2015年5月5日，怀化市人民政府作出怀府复决字(2015)36号行政复议决定，维持溆浦县人民政府作出的(2014)2号撤销决定。易志明等三人不服，提起行政诉讼，请求撤销怀化市人民政府2015年5月5日作出的怀府复决字(2015)36号《怀化市人民政府行政复议决定书》和溆浦县人民政府2014年11月13日作出的溆政处撤字(2014)2号《溆浦县人民政府关于撤销易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》。
怀化中院（2015）怀中行初字第73号行政判决认为：
（一）关于溆浦县人民政府1992年颁发给易志明等三人《集体土地建设用地使用证》是否程序违法的问题。根据国家土地管理局l989年11月18日颁布的《土地登记规则》第七条的规定，初始土地登记必须经过申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序，其中由各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，并根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表，并由土地管理部门将审核结果予以公告，公告期满，土地所有者、土地使用者及其他土地权益有关者未提出异议，报经人民政府批准，进行注册登记，土地证书由县人民政府颁发。本案中，溆浦县人民政府以保存在溆浦县地籍档案中的1989年《个人建房用地清理登记表》作为l992年颁发《集体土地建设用地使用证》的依据，虽然该清理登记表中的乡镇政府及县土地管理机关审查意见栏目均为空白，但由于地籍调查和权属审核系土地管理部门的法定职责，溆浦县国土资源局应当根据易志明等三人的土地登记申请进行地籍调查，并根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批意见。由于溆浦县国土资源局怠于行使工作职责，导致溆浦县人民政府未经地籍调查和权属审核程序即向易志明等三人颁发了《集体土地建设用地使用证》，溆浦县人民政府的发证程序存有瑕疵，但尚未达到程序违法应予撤销原行政行为的程度，可以依照相关规定的程序予以补正。
（二）关于溆浦县人民政府撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》是否合法的问题。溆浦县人民政府根据第三人周先平、周先高的申请启动行政纠错程序，并无不当，但溆浦县人民政府作出撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》的决定显然不妥。理由是：1.《湖南行政程序规定》第一百六十二条第一款第三项规定：“具有下列情形之一的，行政行为应当撤销：……(三)违反法定程序的，但是可以补正的除外；…”，据前所述，溆浦县人民政府未经地籍调查和权属审核程序于1992年1月20日分别向易志明等三人颁发了《集体土地建设用地使用证》，溆浦县人民政府的发证程序有瑕疵，但不足以撤销。同时，溆浦县人民政府以其职能部门未履行审批程序违法为由作出撤证行为，是将溆浦县国土资源局行政不作为的责任转由易志明等三人承担，显失公平。故溆浦县人民政府可以通过溆浦县国土资源局进行地籍调查和权属审核程序予以补正，没有必要撤销易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》。2.《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，溆浦县人民政府撤销易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》所涉及的争议土地系易志明等三人之父易著财分别与第三人周先平、周先高于1982年、1985年互换土地而来，土地来源清晰合理，且已于1985年修建了房屋。同时，易运兰与易芳分别于1984年12月、1986年4月取得了溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》。自《中华人民共和国土地管理法》实施后，溆浦县人民政府于1992年1月20日亦向易志明等三人颁发了《集体土地建设用地使用证》，再次对易志明等三人原有的权利予以确认。易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》只有在颁证所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁证所依据的客观情况发生重大变化，溆浦县人民政府为了公共利益的需要才可以依法变更或者撤回。然而溆浦县人民政府以违反法定审批程序为由作出溆政处撤字(2014)2号撤销决定，撤销了易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》，溆浦县人民政府的撤证行为显然不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。3.易志明等三人及其家人在案涉争议的土地上已建房居住了30余年，为实事求是，尊重历史，面对现实，亦不应撤销易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》。
综上，溆浦县人民政府撤销易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》没有法律依据且明显不当，应予撤销；怀化市人民政府维持溆浦县人民政府的撤证行为不当，亦应撤销。易志明等三人要求撤销溆浦县人民政府与怀化市人民政府行政处理决定的诉求，予以支持。依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第六项之规定，经怀化中院审判委员会讨论，判决：一、撤销溆浦县人民政府作出的溆政处撤字(2014)2号决定；二、撤销怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号行政复议决定。
湖南高院（2016）湘行终1161号行政判决认为：
《中华人民共和国土地管理法》于l987年1月1日施行后，溆浦县人民政府为执行国家、湖南省和溆浦县相关规定，在该县开展非农业用地的清查工作，对个人非农业用地进行清理、登记，建立地籍管理制度，颁发土地使用证。l989年2月，溆浦县人民政府于l992年1月20日向易志明等三人颁发的岗集建(土)字第l034、1033、1032号《集体土地建设用地使用证》所涉土地被清查，该土地在清查中的清理登记为初始登记。《中华人民共和国土地管理法》(1988年修正)第三十八条第一款规定：农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。原国家土地管理局于1989年11月8日颁布施行的《土地登记规则》第七条规定：初始土地登记程序：1.申报，2.地籍调查，3.权属审核，4.注册登记，5.颁发土地证书；第十七条规定：土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表；第二十二条规定：土地证书由市、县人民政府颁发。其后，溆浦县人民政府处理易志明家与一审第三人周先平、周先高土地权属纠纷过程中，发现易志明等三人持有的《集体土地建设用地使用证》依据的地籍档案中三人的《个人建房用地清理登记表》上“占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见”等栏目均为空白，认为易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》系当时清查情况未依相关规定审核而径行颁发，土地登记颁证程序违法，有事实和法律依据。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。溆浦县人民政府作出溆政处撤字(2014)2号《关于撤销对易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，系对其已实施的程序违法行政行为的自行纠正，合法正当。怀化市人民政府根据案件情况，作出怀府复决字(2015)36号《行政复议决定书》亦符合法律规定。易志明等三人提出撤销溆浦县人民政府作出的溆政处撤字(2014)2号《关于撤销对易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》和怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号《行政复议决定书》的理由不能成立，对其请求应予驳回。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理失当，依法予以纠正。溆浦县人民政府的上诉理由成立，二审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决：一、撤销怀化中院(2015)怀中行初字第73号行政判决；二、驳回易志明等三人要求撤销溆浦县人民政府作出的(2014)第2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》和怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号《行政复议决定书》的诉讼请求。
易志明等三人再审请求：撤销湖南高院（2016）湘行终1161号行政判决，维持怀化中院（2015）怀中行初字第73号行政判决。事实和理由：（一）易志明等三人提供的证据能够证明其享有案涉宅基地的使用权并经合法程序确认登记。案涉争议土地是易志明等三人的父亲易著财分别于1982年、1985年和周先平、周先高互换而来。易著财于1985年在争议地上修建房屋，由1987年岗东乡人民政府批准，补办了建房占地审批手续，并交纳罚款1030元。溆浦县人民政府于1992年给易志明等三人颁发《集体土地建设用地使用证》的过程中，争议土地经过了申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序，合法有效，应得到法律确认。（二）行政程序存在瑕疵时，应作有利于行政相对人处理。首先，溆浦县人民政府撤销《集体土地建设用地使用证》的依据是1989年《个人建房用地清理登记表》中乡政府及县土地管理机关审查意见栏目均为空白，但该《个人建房用地清理登记表》在填写后，一直保存在土地管理部门的档案中，并非个人持有。鉴于当年办理房屋权证的原始申报材料、政府审批原件等由易著财保存完好，而档案资料由政府部门保管，故相应的举证责任应由政府部门承担，否则应推定《个人建房用地清理登记表》经审查符合条件，才会于1992年颁发《集体土地建设用地使用证》。其次，地籍调查和权属审核是土地管理部门的法定职责，溆浦县国土资源局应根据易志明等三人的土地登记申请进行地籍调查，并对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批意见。溆浦县国土资源局不履行相关职责，其颁证的后果应由溆浦县人民政府承担。即使溆浦县人民政府发证程序存在瑕疵，该瑕疵也并没有达到应予以撤销的程度，完全可以通过补正方式完成。（三）溆浦县人民政府撤证的行政行为不符合土地行政登记基本原则。易志明等三人其家人在案涉争议的土地上建房居住了三十多年，所有建房手续、土地手续均合法，应受法律保护。除非有公共利益的需要才可以依法变更或撤销，但也应补偿。溆浦县人民政府撤销的理由是违反法定程序，且是“不可补正的程序违法”，这是对造成《个人建房用地清理登记表》存在瑕疵原因的曲解。溆浦县人民政府把颁发《集体土地建设用地使用证》的行为定性为行政确认是错误的。（四）湖南高院错误地适用了《湖南省行政程序规定》。《湖南省行政程序规定》系湖南省人民政府于2008年4月17日颁发的第222号令，属于地方政府规章，在法律位阶上显然低于1986年的《中华人民共和国土地管理法》和1989年的《土地登记规则》。湖南高院适用新法撤销过去合法的《集体土地建设用地使用证》，完全是“不利追溯”，逻辑错误。综上所述，易志明等三人认为二审判决明显错误，应当予以纠正，故依法申请再审。
怀化市人民政府答辩称：(一)本案撤证决定并非简单的程序瑕疵，实质上已涉及土地的合法性、权属来源等实体问题。首先，土地清查是为查清土地的合法性、权属来源、面积是否合规等基本情况，案涉易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》所涉土地依法未经土地清查，欠缺地籍调查、权属审核等《土地登记规则》规定的必要程序，无任何登记档案资料，直接导致土地登记行为的事实不清、证据不足。其次，《个人建房用地清理登记表》的空白并非只是程序瑕疵，反映出案涉建房用地未经审批和清查，未核实易家人建房用地的权属来源是否合法、是否存在矛盾纠纷，用地的土地类别是否合规，是否存在面积超占、乱占等违法情况，实际体现了登记发证依据不足。再者，根据湘政发（1987）10号湖南省人民政府关于《批转省国土管理局关于非农业用地清查工作的报告的通知》和省国土局《关于非农业用地清查工作的报告》的相关规定，本案土地清查审批程序的缺失可能导致两种截然不同的土地清查结果：一种是补缴罚款和补办手续；一种是要拆除房屋，退还耕地。说明本案不仅是程序违法和补正程序的问题，程序仅是问题导线，还涉及到实体上可能完全不一致的处理结果。另外，1982年1号文件《全国农村工作会议纪要》中明确严禁转让承包地，而调换正是转让承包地的一种方式，不能证实经过集体同意并经合法地变更登记，不具有合法性。故溆浦县政府依法撤证，意在将权属确认后，再解决是否继续发证的问题，符合法律规定。（二）易志明一家用地存在造假及违法行为，不能将办证违法尽归责于政府部门。易志明一家未经批准擅自建房，将自留地、园地用于住宅建房，严重违反当时《村镇建房用地管理条例》第三条、第五条的规定。溆浦县1987年93号文件规定五口以上的户，占耕地总面积限200平方米以下，其中建筑占地140平方米以内；非耕地占地总面积230平方米以下，其中建筑占地150平方米以内。易志明一家有5个户口，5个宅基地，欲登记宅基地面积达680平方米，存在严重超占行为。易志明一家为了骗取土地清查审批和办证登记对分户存在造假行为。以上违法行为正是当时易志明一家建房用地清查没有得到审批的原因，并非溆浦县有关部门不作为而不给予其审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，违法用地的法律责任应由易志明等人承担，政府未给该户审批是正确合法的。（三）易志明等人提交的证据不能证明其土地使用权证权属来源合法。易芳、易芬的《宅基地使用权证》、四份建房许可和《农村建房申请占地审批报告表》等材料不能证明与本案所涉土地有关、与1989年易志明一家清查的土地有关、与1992年办证的土地有关，且这些资料并未作为1992年的办证依据并经登记机关调查核实和采用。（四）溆浦县政府发现案涉土地登记行为存在的问题在《湖南省行政程序规定》实施之后，按照法理，争议发生在新法实施之后，可适用新法的有关程序性规定解决争议，因此适用《湖南省行政程序规定》中有关行政机关自纠的程序性规定是正确的。撤证行为体现了政府的依法履职，溆浦县政府有权依法纠正违法的行政行为。政府发证和撤证都是依法行使管理职责，如因利害关系人申请启动或者自己在履职过程中发现过往的发证行为存在严重问题，政府可以依法启动纠错程序没有时限约束。易志明等三人与周先平、周先高之间的土地使用权纠纷，依法应另案处理，不属于本案行政诉讼的审理范围。综上，溆浦县人民政府作出的撤销决定和怀化市人民政府作出的复议决定符合法律规定，易志明等三人的再审申请应予驳回。
溆浦县人民政府答辩称：（一）溆浦县人民政府撤销《集体土地建设用地使用证》系自行纠错行为，其撤销未经审批而颁证的行政行为合法。《个人建房用地清理登记表》未确定占地性质和权属来源，未经相关部门审查，溆浦县人民政府有权撤销据此颁发的《集体土地建设用地使用证》。（二）二审法院适用《湖南省行政程序规定》是正确的，该规定第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。该规定对出台前发生的行政程序违法行为具有溯及力。案涉审批程序缺失，是不可补正和更正的，不能视为行政程序瑕疵。而且，易志明的父亲一家当时6口人，却填写了五份《个人建房用地清理登记表》，明显存在占地超标和不符合“一户一宅”的规定。法律保护的是合法的权利，不合法的权利从取得之日起就不应受法律保护。故本案应驳回再审申请人易志明等三人的再审申请。
周先平、周先高述称，易志明等三人对争议的土地不享有实体权利，其是通过欺骗、伪造协议的手段从周先平、周先高处侵占而来的。怀化市人民政府和溆浦县人民政府撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》具有法律依据，且程序合法。如果易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》不撤销，将损害到周先平、周先高的实体权利。
本院认为，本案再审的争议焦点是，溆浦县人民政府作出的溆政处撤字(2014)2号决定和怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号行政复议决定是否合法。
行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。
从程序上看，怀化市人民政府和溆浦县人民政府以行政机关自我纠错为由撤销《集体土地建设用地使用证》的法律依据不足。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、第一百六十二条第一款第三项的规定，对于行政程序违法的行政行为，可以依职权自行纠正；对于违反法定程序的行政执法行为应当撤销，但是可以补正的除外。就本案而言，1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后，溆浦县人民政府为了执行相关规定，在本县开展了非农业用地清理登记工作。1989年2月溆浦县政府对案涉土地进行清理登记，并于1992年1月向易志明等三人分别颁发了《集体土地建设用地使用证》。根据1989年《土地登记规则》第七条、第十七条至第二十二条之规定，初始土地登记需要经过申报、地籍调查、权属审核、注册登记后才能由市、县级人民政府向权利人颁发《集体土地建设用地使用证》，这其中还有公告、复查、再登记等公示、救济程序。易志明等三人提交的证据可以证明，其当时已经履行了如实申报、配合清理登记等义务，有理由相信行政机关实际完成了相应的清理、审核等义务。虽然在案涉《个人建房用地清理登记表》中，乡镇政府及县土地管理机关审查意见等栏目均为空白，但这只能证明土地管理部门没有完整履行相关职责，不能以此直接判断溆浦县人民政府对外颁证的行政行为是错误的。《个人建房用地清理登记表》中的审查意见履行流程属于内部审批程序，外部程序不违法而内部审批程序不完整，由此作出的颁证行为不能认定为行政程序违法，不应由行政相对人承担撤证的不利后果。而且，本案没有证据证明利害关系人在《集体土地建设用地使用证》的办证公告期内对颁证行为提出异议。在颁证之后的2002年，溆浦县国土资源局又在易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》上的“变更记事”一栏对易志明、易运兰、易芳的原有土地使用面积中的扩充面积部分作了处理，即分别为易运兰、易芳、易志明补办了38.5平方米、38.5平方米和44平方米。可见，溆浦县国土资源局在2002年的补办处理行为，进一步确认了易志明等三人取得《集体土地建设用地使用证》的合法性。因此，溆浦县人民政府为易志明等三人颁发《集体土地建设用地使用证》的行政程序虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵不构成严重程序违法，在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，撤销颁证的行政行为法律依据不足。
从实体上分析，易志明等三人提供的证据也可以证明，其取得案涉土地的使用权是有合法来源和依据的。根据原审查明的事实看，案涉土地最初是易志明等三人通过其父亲易著财与周先平、周先高分别于1982年、1985年互换土地而来。其中，周先高还与易著财于1985年订立了《兑换自留地协议》，该份协议并未载明双方是临时换地。在1992年《集体土地建设用地使用证》颁发之前，易著财从1985年就开始在案涉土地上建房，并办理了建房占地审批手续，取得了溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》。本案没有证据证明周先平、周先高对易著财当时建房事实提出过异议。而且，易志明等三人的家庭已在争议的土地上建房并居住近30年，说明其家庭客观上对该宅基地的使用已形成历史事实，不能轻易予以否定。由此可见，易志明等三人实质取得案涉土地使用权是有合法依据的，其合法权益应予保护。
至于溆浦县人民政府、怀化市人民政府辩称的易志明等三人办证造假、整个家族的宅基地面积总和严重超标的问题，两级人民政府作出的行政决定中，均是认为颁证未履行法定的审批程序，均根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款、《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定作出的撤证决定和复议决定，即行政机关并非基于易志明等三人办证时造假、整个家族宅基地面积总和超标这一理由作出的撤证决定。而且，案涉易志明、易运兰、易芳登记的集体土地使用面积是80平方米、70平方米和70平方米，该三人获得土地使用权登记时均已成年，本案不能以该三人和其他兄弟姐妹的土地使用权面积总和来计算该三人的宅基地面积是否超标的问题。况且，溆浦县国土资源局在2002年对易志明等三人登记的集体土地使用面积的超标部分作了补办处理，故即便存在土地使用面积超标，也因行政机关的补办处理而合法化。
还应当指出的是，溆浦县人民政府针对案涉土地先后作出三个行政决定，即先是撤证决定，然后是撤销撤证决定，最后再次做出撤证决定，且第一次撤证和第二次撤证的理由完全一致，仅仅在第二次撤证决定中多引用了法律条款。溆浦县政府的上述行为表明，其自身对是否应当撤销颁证行为先后作出相反的结论，不符合行政行为稳定性的要求，严重损害了行政机关的公信力。
综上所述，溆浦县人民政府作出的溆政处撤字(2014)2号决定和怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号行政复议决定，法律依据不足，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘行终1161号行政判决；
二、维持湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号行政判决。
一、二审案件受理费各50元，由溆浦县人民政府、怀化市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长王毓莹
审判员奚向阳
审判员龚斌
二〇一八年七月二十六日
法官助理陈亚
书记员谢松珊