从“山寨”测速仪事件看我国计量强制检定体制存在问题及改革重点

    2017年1月8日，澎湃新闻以“交警用‘山寨’测速仪执法，称有检定证书责任不在己”为题报道了某地市民徐某因不服当地交警部门对其的超速处罚而引发的法律纠纷。根据该报道，徐某发现当地交警自2013年以来一直用于执法取证的雷达测速仪竟然是“山寨”的。该市交警支队法制科相关负责人也承认使用了没有计量器具制造许可证的雷达测速仪，但辩称该雷达测速仪获得了该省计量检测研究院的检定证书，并称：“‘山寨’也好，‘三无’也好，责任不在我们”。而该省计量院相关人士则称，他们只是技术机构，仅对出具的数据负责，厂家是否“山寨”，他们没有核验义务，“而这样一台设备能否用来执法，由交警他们自己控制。”院方人士还称，该市交警部门每年有四五台该款雷达测速仪通过了检定。该市质监局的答复则显示，该雷达测速仪没有按国家计量法规定备案。报道一出，舆论哗然。
    笔者认为，这一轰动全国的“山寨”测速仪事件给我们的计量监管敲响了警钟。我国依法设立了计量行政监管部门、法定计量检定机构以及稽查执法机构分别负责计量监管、检定和执法，但是这么多部门和人员竟然管不了一台“山寨”计量器具，这既突显了计量监管的弱势地位，也不得不让我们反思计量强制检定体制的尴尬现状。纵观整个计量行业，“山寨”测速仪事件只是计量强制检定制度不能适应依法治国的一个缩影，具体表现如下：
    一是计量强制检定法律“缺位”。计量强制检定制度的直接法律依据是1985年制订的《中华人民共和国计量法》，该法第九条规定：县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具，部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具，以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具，实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的，不得使用。该项法律明确规定了计量强制检定行为的实施主体是县级以上人民政府计量行政部门，而并不是法定计量检定机构。根据2003年制订的《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。两相对照可知，计量强制检定是法定的行政许可行为。由于两部法律出台时间相差二十年，而计量检定机构隶属计量行政部门的政事不分的计量监管体制和计量强制检定裹挟于计量校准等综合性事务中的做法又一直沿袭至今，导致计量强制检定的“行政许可属性”被人们或有意或无意地忽视。在“山寨”测速仪事件中，该市交警部门犯了一个低级错误就是没有弄清楚强制检定的行为主体和行政许可属性，绕过当地计量行政部门直接向该省计量院申请强制检定，这种做法明显违反法律规定，是无效的。因为行政权能是法律赋予行政机关的，县级以上政府计量行政部门作为计量器具强制检定的行为主体，也是计量行政执法行为的主体，其开展计量器具强制检定的职权源于《计量法》直接设定。该市交警部门的这种做法并非孤例，产生这种乌龙事件的根本原因就在于《计量法》制订于30年前，那时还没有行政许可、行政处罚的概念。而在近年来政府大力推行的行政审批制度改革中，各级政府包括质量技术监督部门自己都没有厘清计量强制检定的法律性质，或者沿袭惯例将其授权给法定计量检定机构行使，这种法律定性的“缺位”导致计量强制检定的行政许可属性长期落空，也使得质量技术监督部门的计量监管流于形式，并置质量技术监督部门于巨大的行政不作为履职风险之中。
    二是计量行政监管体制“错位”。1987年国务院批准原国家技术监督局发布的《国家强制检定的工作计量器具检定管理办法》第五条明确规定：使用强制检定的工作计量器具的单位或个人，必须按照规定将其使用的强制检定的工作计量器具登记造册，报当地县（市）级人民政府计量行政部门备案，并向其指定的计量检定机构申请周期检定。当地不能检定的，向上一级人民政府计量行政部门指定的计量检定机构申请周期检定。计量器具强制检定是行政机关按照法律法规规定的条件、要求、程序进行依法审查后作出的具体行政行为，并不是使用单位或个人一经申请即可获得的，在这一环节计量行政部门应该对提交上来的资料进行审查，看其资料是否齐全、申请的器具是否属于强制检定、器具是否符合相关要求，比如查验是否具有制造许可证，型式批准是否符合，如符合法定要求则受理，并指定法定计量机构按照检定规程要求实施检定，否则不予受理，这是计量行政部门要实施的最重要的形式审查。“山寨”测速仪事件中的交警部门可谓是“一子落错满盘皆输”，因为交警部门第一步就没有遵循法定程序向地方计量行政部门申请行政许可，也就不可能有法定程序中的第二步“备案”，更谈不上其强制检定结果的合法性了。但话又说回来，又有多少单位真正按照法定计量强制检定程序进行计量器具的备案呢？目前很多地方情况恰恰相反，很多计量器具都是先送至法定检定机构开展检定后，行政监管部门直接从检定部门要台账和数据充当了备案，甚至不备案不过问，这种程序上的倒置，造成了计量行政监管的“错位”，也埋下了列入强制检定目录的计量器具“无证制造”且“无证行驶”的隐患。
    三是法定计量检定机构“越位”。根据《计量法》和《国家强制检定的工作计量器具检定管理办法》规定，法定计量检定机构是计量强制检定制度中具体承担检定工作的一个主体，而当前法定计量检定机构却包揽了许多甚至是全部强制检定工作，这是不可取的也是违法的，因为法无明文规定不可为。很多机构开展检定不分强制和非强制，拿来便检，在没有经过计量行政部门备案、确认是否是强制计量器具并且器具是否符合法定要求，更没有经过计量行政部门指定就直接开展强制检定，出现越俎代庖的“越位”行为。“山寨”测速仪事件就是一个典型的“越位”行为。该市交警部门没有依法就该器具向当地计量行政部门申请许可，即没有经过计量行政部门的形式审查和备案，而直接向法定计量检定机构即省计量院申请，而该省计量院则违法给既无制造许可证又无型式批准证书的非法制造的测速仪出具了报告，而且一出还好几年，这是何等严重的违法行为。由于这样程序不当而导致该市交警部门根据这些测速仪检测的数据作出的行政处罚即可判定违法而归于无效，这样的法律后果谁又能承担得起？由此可见，只有计量行政部门作了形式审查并指定相应机构开展检定，受委托的检定机构才能启动计量强制检定的实质审查工作，即依据检定规程规定的条件、要求、程序、步骤对计量器具性能进行评定，看其是否合格，合格的出具检定合格证，加盖合格印或粘贴合格证；不合格的发出检定结果通知书。这种实质审查是受计量行政部门指定而实施的，其后果也应当由行政部门承担。然而，我们目前的检定方式只注重法定计量检定机构的实质审查而忽视了计量行政部门的形式审查，因此才有了“山寨”测速仪这样荒唐的闹剧。
    四是法定计量机构和检定人员“乱位”。首先，根据行政法学学者理论，“行政行为是一种权能，是实施法律，做出行政行为的一种资格。可以由法律赋予行政机关和社会组织，也可以由行政主体分解、确定给行政机构和公务员”^①。如前所述，既然计量强制检定属于行政行为中的行政许可行为，计量检定机构受计量行政部门委托、按照检定规程开展强制检定又是实施计量强制检定制度不可分割的一部分，则承担计量强制检定工作的法定计量检定机构理应属于行政机构或者具有行政职能的事业单位。其次，“行政权的实际运用通常是通过公务员的行为来实现的”^②，因此实施计量强制检定行为的人员也理应是公务员。再次，根据国家质检总局2002年颁布的《国家计量检定规程管理办法》第二条规定：国家计量检定规程是指由国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）组织制定并批准颁布，在全国范围内施行，作为计量器具特性评定和法制管理的计量技术法规。既然《检定规程》是技术法规，而检定人员检定是按照技术法规开展检定的，那么计量检定也就是执法行为。由此可见，承担强制检定工作的法定计量检定机构的性质应当是行政机构或者承担行政职能的事业单位，从事计量强制检定工作的人员的身份也应当是公务员或者是参照公务员管理的事业编制人员。但现实中，从中央到地方，不仅没有一家法定计量检定机构在历次机构改革中归入行政机关或者具有行政职能的事业单位，而且在其中从事强制检定工作的人员更不是公务员，这种机构和人员的“乱位”导致的主体不适格是明显违反程序正当原则的。值得担忧的是，2016年6月1日国务院常务会议决定取消计量检定员职业资格，以注册计量师职业资格取代，该项改革使得从事计量强制检定工作人员的身份进一步社会化，更让计量强制检定制度面临落空的风险。
    作为确保量值准确传递且依据《计量法》建立的一项重要法律制度，计量强制检定在过往30年中犹如“养在深闺人未识”，与普通计量和校准等事务混同在一起，被计量行政部门扔给法定计量检定机构“自生自灭”，并在政府推行的多轮改革中与其行政属性“渐行渐远”，甚而有彻底社会化之虞。事实上，对照“行政许可是授予当事人某种权利或资格，准予行政相对人从事某种活动的行政行为”这一定义，我们可以确信计量强制检定的法律性质属于行政许可，因为：首先，计量强制检定以公民、法人或者其他组织的申请为启动条件，符合行政许可的依申请特征；其次，计量强制检定是对公民、法人和其他组织等社会主体实施管理，符合行政许可的外部性特征；再次，计量强制检定是对使用列入目录的计量器具的管理，符合行政许可的管理性特征；最后，计量强制检定是准予相对人使用列入目录的计量器具，符合行政许可的控制性特征。总之，强制检定作为一种具体的行政行为，是在对申请人的资格、条件进行审查，判断后作出准予从事某种事项的活动，是对某种具体的法律关系的建立、改变及消灭，是一种形成性、授益性行政行为。说的再具体些，强制检定就是一个申请——评价——许可的过程。这是对强制检定计量器具使用单位或个人权利义务的直接设定或终止，是对其是否按法律规定履行相应义务的状态的确定或明确，并通过检定证书、合格印（证）或检定结果通知书的形式对外部进行告知。检定合格，准予使用强制检定的计量器具，反之告知不得使用。
    综上所述，计量器具强制检定是一项行政许可，其完整过程应该是许可部门许可受理——计量行政部门形式审查——法定计量检定机构实质审查并出具检定结果，只是现实中这些工作分散在行政许可受理、计量行政监管和法定计量检定机构中，而且相关环节是脱节的，致使计量强制检定制度未能有效实施，严重损害了法律权威和公共利益。鉴于计量强制检定制度对全社会的重要性，而该制度又存在诸多迫切需要解决的上述问题，为改革和完善我国强制计量检定制度，笔者建议：
    一是要明确计量强制检定的行政许可属性。简而言之，就是必须将计量强制检定从计量校准等综合性事务中剥离，单列为计量行政部门负责实施的行政许可事项，这是依法行政的基本要求，也是为计量强制检定正本清源的前提。在此基础上，明确计量行政管理部门和法定计量检定机构在实施计量强制检定工作中的职责，做到各司其职、通力配合、紧密结合、无缝对接，主体明确、程序到位、过程全覆盖，避免出现“错位”、“乱位”、“越位”等现象，形成健全统一的计量强制检定工作体系。
    二是要统筹做好强制检定体制改革。首先要明确法定计量检定机构的法律地位，明确其承担行政职能的性质，并逐步将其转变为行政机构，以符合行政许可要求。其次要建立从中央到地方的计量强制检定队伍。要以《公务员法》、《行政许可法》为依据，以2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》的实施为契机，对现有计量强制检定人员进行合理定位和分工，组建一支精简高效的计量强制检定队伍，加强我国计量强制检定工作。
    三是要加强计量执法，确保计量器具强制检定有效执行。“徒法不足以自行”，作为确保国家量值得以准确可靠传递的重要工作，计量强制检定必须以强有力的执法作为保障才能得到切实执行。对违反计量法律法规的违法行为，特别是使用未取得制造许可证制造的计量器具和使用未经强制检定的计量器具等违法行为，各级计量行政部门要主动出击、敢于亮剑、严厉打击。通过有效有力的执法，使各类计量器具使用单位或个人深刻认识计量强制检定工作的重要性，从而切实维护国家和消费者的利益，保护人民健康和生命、财产的安全。
    四是要加强计量知识宣传，普及计量法律知识。要以国家“七五普法”为平台，以《计量法》的全面修订为契机，面向企业、公民开展计量法律法规、民生计量知识等宣传活动，提高社会公众对计量工作特别是计量强制检定工作的认识，营造人人“了解计量、关注计量、支持计量”的良好氛围。
 
慈溪市质量技术监督检验检测服务中心    罗锋
慈溪市市场监管局    刘鹏飞