“三合一”后的市场监督管理局在行政执法中的一些问题探讨

    原工商、质监、食药部门行政执法的规定不完全一致，执法实际也有差异，“三合一”后的市场监督管理局对行政执法中的一些问题存在着不同的理解。
       1、是否可以统一规定行政处罚程序？
     《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》的行政处罚程序存在差异，导致市场监管局实施行政处罚的程序不尽一致，给执法带来一定的困境。有地方如休宁县、广德县市场监管局综合上述规章并结合自身实际，制定了统一的市场监管行政处罚程序规定。有观点认为，这种做法不可取。
       一个行政机关实施行政处罚，程序各不相同，不仅给执法带来极大不便，还缺少执法的严肃性和严谨性，不利于提升执法公信力。当前省政府没有统一行政处罚程序，市场监管局统一规定有利于融合各项工作，提高执法办案效率。《关于统一市场监督管理部门行政执法证件的通知》（皖府法〔2014〕36号）也要求县级市场监管局“有针对性地逐步构建统一规范、科学完备的执法制度体系，进一步明确执法标准，细化执法流程，规范执法程序，确保职责清晰、管理规范、执行顺畅、监督有力”。统一规定行政处罚程序不仅是执法工作的需要，也为以后省政府制定市场监管行政处罚程序奠定基础。
        统一程序时，对于上述规章不一致的，可以从有利于当事人、严格执法的角度予以规定，如立案期限为七个工作日而不予以延长，当事人陈述申辩期限为三个工作日而不是三日。对于案件调查终结后的核审、合议还是审理，可以根据《安徽省人民政府关于进一步改进和规范行政执法工作的意见》（皖政〔2012〕94号）第十四项处理。
       2、责令改正是否需要告知救济权？
       有观点认为，责令改正通知书无需载明当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
       依据《行政处罚法》第二十三条规定，当事人有违法行为的应当责令改正。根据一些法律法规规章，责令改正是行政处罚的前置条件，即拒不改正的才能实施行政处罚，如《食品标识管理规定》第二十七条。
       责令改正要求当事人为一定行为或不为一定行为，对其权利和义务有直接的影响，这也是一种行政决定，属于具体行政行为，拒不履行的可以依法强制执行。和行政处罚等行政决定一样，行政机关不能随意做出责令改正的决定，要有一定证据支撑的违法事实和法律法规依据。依据《行政复议法》第六条第五、七项和《行政诉讼法》第十一条第一款第三、七项，当事人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。《行政复议法实施条例》第十七条更是明确：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”
       当事人具有的权利，不在于行政机关是否告知，即使不告知救济权利，当事人仍然可以申请行政复议或者提起行政诉讼。况且，不告知使当事人行使救济的权利的期限延长，如提起诉讼的期限由三个月变为最长二年，责令改正的决定处于不稳定状态。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2000］8号）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”
       1998版的工商行政处罚文书的《责令改正通知书》没有告知救济权的内容，2008版的则明确了救济权。2014年省政府法制办等四部门统一制作的市场监管机关行政处罚文书中，《责令改正通知书》没有告知救济权的内容，宜做进一步改进和完善。当然，如果没有告知，不否定责令改正的合法性，只是不利于当事人权利的保障，致使责令改正可能处于不稳定状态，影响后续行为。
       因此，依据《行政处罚法》第二十三条责令改正的，市场监管局可以将责令改正在行政处罚决定书中一并载明；对于行政处罚前置的责令改正，宜告知当事人拒不改正的法律后果和法定救济权利。
        3、稽查大队执法人员能否实施行政强制措施？
        有观点认为，省委办公厅皖办发〔2013〕24号文件规定，县市场监管稽查大队为县市场监管局直属事业单位，受其委托承担本行政区域内市场监管稽查工作。因此，根据《行政处罚法》和《技术监督行政处罚委托实施办法》《食品药品行政处罚程序规定》，稽查大队只能受市场监管局的委托执法。按照《行政强制法》规定，其执法人员不能实施行政强制措施。根据上述观点，稽查大队在执法时不能实施强制措施，有的地方则先行登记保存，再交其他办案机构实施，给执法带来被动，影响执法效率。
       皖办发〔2013〕24号文件规定稽查大队受委托承担稽查工作，主要是与市场监管局（政府工作部门）、市场监督检验所（检测机构）、市场监管所（派出机构）等主体相区别。稽查大队是市场监管局的直属单位，不是《行政处罚法》规定的可委托的管理公共事务的事业组织，这两种委托有差异。
        实践中，许多地方的稽查大队作为市场监管局的办案机构执法办案，案件受理、审理、决定等流程皆由市场监管局的负责人批准、处理，而不是由稽查大队的负责人批准、处理，这与市场监管所、职能科局执法办案完全一样。因此，稽查大队与其他内设机构、直属行政机构等办案机构一样，直接隶属于市场监管局，以市场监管局的名义开展执法，执法办案行为被市场监管局全程管控，执法行为就是市场监管局行为而不是委托行为。因此，稽查执法人员只要取得行政执法资格，可以实施行政强制措施。
        4、行政强制措施期限从何时计算？
       有观点认为，查封、扣押等行政强制措施从实施的次日起算，期限届满之日为节假日的予以顺延。理由是依据《民事诉讼法》“期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期”的规定。
       《民事诉讼法》规定期间旨在充分保障诉讼参加人的权利，不是为法院提供便利，所以当日不计算在内，最后为节假日予以顺延。《行政处罚法》规定在七日内依照民事诉讼法规定送达行政处罚决定书，《行政复议法》规定行政复议期间的计算和行政复议文书的送达依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。这也是保障当事人、申请人和第三人的权利的需要，而不是为执法机关、复议机关提供便利。
       《行政强制法》规定查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的可以延长。该法的“期限”与《民事诉讼法》的“期间”不是一个概念，“本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日”表明三十日的期限不是指工作日，不能含节假日。
       《行政强制法》立法本意是约束执法机关的行为，规范行政强制的实施，保障当事人的合法权益。实施强制措施即刻发生法律效力，市场监管局立即对相关财物和场所进行了暂时性的控制。如果不从当日而从次日计算，无疑延长了强制措施的期限。同样，强制措施的期限是明确的，如果最后一日是节假日而顺延，延长了强制措施的期限。这显然不利于保障当事人权利，不符合《行政强制法》立法本意。
        5、实施强制措施后是否应当即时立案？
       有观点认为，市场监管局对相关财物实施查封、扣押强制措施后，无需立即立案，按照相关程序，只要在七个工作日内立案都是可以的。
       根据《行政强制法》规定，实施行政强制措施的目的有四：制止违法行为，防止证据毁损，避免危害发生，控制危险扩大。不管基于何种目的实施强制措施，都是以当事人行为具有一定的违法性且掌握初步证据为前提的。当事人有一定的违法性且有初步证据的情况下，宜及时立案。既然已经实施了强制措施，说明符合立案条件了，宜在批准强制措施或者补办批准手续时予以立案。如果暂缓立案，虽然不违法，但期间当事人如果继续从事违法行为，市场监管局存在失职可能。更为重要的是，实施行政强制措施有时间限制，如果不抓紧立案调查，在强制措施期间内可能无法做出处理决定，将给执法办案造成被动。
        6、原食品生产、流通管理的规章和规范性文件能否继续适用？
       食品药品监督管理部门统一行使质检部门食品生产和工商部门食品流通监管职责，原来质检部门和工商部门制定的食品监管的规章和规范性文件不因机构职能划转而归于无效，市场监管局可以其为依据开展食品安全监管，除非明确被废止或者被新的规章和规范性文件所取代。（来源：工商文汇报）