关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见

各区市场监管局、政府法制办、12345市民服务热线办、公安分局:
      近年来，以职业索赔、职业举报为主要表现形式的私益性职业打假呈现团伙化、专业化、规模化、程式化的特征和趋势，不仅严重困扰企业、影响营商环境，而且滥用投诉举报、信息公开、复议诉讼等权利，大量挤占有限的行政资源和司法资源。在食品领域“夹带”“掉包““造假“后再索赔或举报的情况时有发生，已涉嫌构成违法犯罪。为有效应对“以打假为名、行牟利之实”的职业索赔、职业举报行为，维护良好的营商环境、市场环境和消费环境，促进社会诚信建设,现结合本市实际，提出以下指导意见:
      一、总体要求
      (一)坚持依法行政。
      应对职业索赔、职业举报行为要突出法律思维和法治方式，坚守依法行政的底线。有关行政管理部门在处理职业索赔、职业举报类诉求过程中，要强化责任意识、担当意识，在现有法律法规框架内用足用好各类法律资源和手段。
      (二)突出分类管理。
      本市鼓励公益性职业举报行为，规范和治理影响营商环境的私益性职业索赔、职业举报行为，严厉打击职业索赔、职业举报过程中存在的涉嫌敲诈勒索、诈骗、滥用投诉举报权等行为。在投诉处理、行政处罚、行政复议等各环节，落实对职业索赔、职业举报行为的分类管理、分类指导。
      (三)强化综合施策。
      要针对职业索赔、职业举报行为明显泛滥、数量急剧增长的情况，深入分析原因，突出问题导向、需求导向、效果导向，处罚与教育相结合，降低广告宣传、标识标签等领域违法行为发生率;着力从制度供给、行政执法、行刑衔接、司法保障、信用管理等各方面治理职业索赔、职业举报行为，形成齐抓共管、综合治理的工作格局。
      四)倡导诚实信用。
      通过宣传培训、指导约谈、行政处罚等多种方式，着力督促经营者落实主体责任，严格执行各类标准，推动企业知法守法、诚信自律。宣传正确的消费理念，倡导诚信消费、理性消费、依法维权，营造诚实守信的市场环境和消费环境，共同为推动高质量发展、服务高品质生活做出贡献。
      二、建立投诉举报异常名录
      (一)明确甄别职业索赔、职业举报行为的标准。
      判断职业索赔、职业举报等行为应当根据是否以牟利为目的、是否因生活消费需要、是否知假买假、购买商品是否明显超出合理消费数量、投诉举报的数量、相关行政复议和诉讼的数量等进行综合判断。对确认为职业索赔、职业举报行为的，纳入本市投诉举报异常名录。相关标准由市工商局牵头制定。
      (二)投诉举报异常名录信息的主要内容。
      主要包括但不限于:姓名、身份证号、联系电话、联系地址、投诉举报数量、政府信息公开申请数量、复议或者诉讼数量、向纪检监察部门举报数量、主要反映问题、涉及领域或商品服务类别等内容。市场监督管理部门等在处理职业索赔类投诉过程中，要落实投诉实名要求，严格核实其身份信息;对具名举报且共用同一手机号码等联系方式的，可以核实举报人相关身份信息。采集和利用投诉举报异常名录过程中，应当依法保护投诉举报入的个人信息和隐私。
      (三)依据投诉举报异常名录，落实分类管理。
      市、区两级相关部门定期梳理、完善投诉举报异常名录。在处理投诉举报、信访、信息公开、行政复议、行政诉讼、监察事项时，要对职业索赔、职业举报行为重点关注，与普通消费者或者举报人进行适当区分。合理设置举报奖励的范围，对投诉举报异常名录内相关举报一般不予奖励(可能引发食品安全事故或者涉嫌犯罪的除外)。对职业索赔、职业举报过程中存在的失信行为，依法加强联合信用惩戒;对确认构成敲诈勒索、诈骗的相关人员，按照《上海市社会信用条例》的有关规定，纳入严重失信主体名单。
      三、建立应对职业索赔、职业举报行为的跨部门协作机制
(一)建立市级职业索赔职业举报行为综合治理联席会议。在市政法委的指导下，市工商局、市政府法制办、市市民服务热线办、市公安局、市质量技监局、市食药监局、市物价局成立联席会议。
      (二)利用信息化手段，建立市区两级、相关部门参与的共享数据信息渠道，实现投诉举报异常名录信息以及相关投诉举报、行政处罚工作信息的共享和互通。
      四、调解职业索赔类消费投诉的原则
      (一)依据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》《最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》的精神，调解职业索赔类投诉。
      (二)严格按照《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》中关于投诉受理要件、终止处理、现场调解、终止调解等相关规定，对职业索赔类投诉依法把好受理关口，强化程序意识，避免程序瑕疵。
      (三)准确理解和适用惩罚性赔偿责任。针对工商、质监、食品、价格等各领域的职业索赔类消费投诉，运用《最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》和《上海市消费者权益保护条例》关于“故意"为欺诈构成要件的要求以及《食品安全法》第一百五十条第二款的规定，进行调解工作。
      对职业索赔、职业举报中反映广告、宣传中存在“虚假或者引人误解的宣传“并要求认定消费欺诈行为的，依法适用《广告法》《反不正当竞争法》，不宜轻易认定构成欺诈。
      五、加强对行政执法工作的指导
      (一)突出过罚相当原则，合理行使行政处罚裁量权。在行政处罚过程中坚持“处罚与教育相结合、过罚相当”的原则，依法用好警告、责令整改等手段。要综合运用《行政处罚法》和《食品安全法》《广告法》 《反不正当竞争法》等法律法规的规定，按照《行政处罚法》第二十七条的规定，制定、完善和落实涉及食品、广告、不正当竞争等领域的行政处罚裁量权的相关标准。经营者有主动消除或者减轻违法行为危害后果或者其他依法从轻或者减轻行政处罚的情形，要依法从轻或者减轻处罚。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
      (二)明确管辖原则。针对跨区域或者反映相同违法行为的举报，要根据实际需要，综合运用指定管辖、提级管辖、并案处理等手段，落实管辖部门，解决管辖争议，加强统一指导协调。
      (三)严格适用关于举报内容要求的规定。按照《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》第二十七条的规定，判断举报内容是否符合相关要求。
      六、规范行政复议审查
      (一)严格落实行政复议合法性审查。举报承办部门不得通过向经营者施加压力给予职业索赔、职业举报人经济利益的方式，促其撤回行政复议。对申请人撤回复议申请无正当理由且可能侵犯公共利益、影响市场秩序的，复议机关可继续审查井依法作出复议决定。
      (二)严格把握复议申请人利害关系及复议范围。依照《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二条规定，对申请人不是基于保护其自身合法权益为目的申请复议的，应认定申请人不具备利害关系。依照《行政复议法》第八条第二款规定，对申请人因不服行政机关民事纠纷调解或者其他处理而申请复议的，应告知申请人依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
      七、依法严厉惩处涉嫌敲诈勒索诈骗等行为
      (一)针对“夹带“掉包”造假”问题食品并通过要挟、欺诈等方式索陪以及长期进行不实举报，以不再骚扰企业正常经营为要挟，要求企业支付一定“好处费"等涉嫌构成敲诈勒索、诈骗的行为，加强工作指导，依法严厉追究刑事责任。对不构成犯罪但违反《治安管理处罚法》规定的，依法加大惩处力度。通过严厉打击相关违法犯罪行为，形成一批典型案例，并由联席会议办公室牵头广泛宣传，以儆效尤。
      (二)加强行刑衔接。市场监管部门和公安部门进一步完善和落实行政执法和刑事司法工作衔接机制，强化部门协作和信息共享。市场监管部门注重强化对投诉举报的大数据分析，发现和积累涉嫌违法犯罪线索，并按照有关规定及时移送公安部门处理。公安部门应当及时进行审查，并依法作出立案或者不予立案的决定。
     八、完善工作考核机制
      (一)科学设置投诉调解成功率的考核要求。对涉及职业索赔的相关投诉，不纳入对各区市场监管部门投诉举报处理工作质量综合评估中调解成功率的统计范围，并更加突出对普通消费者合法权益的维护。
      (二)合理进行满意度测评。针对市民服务热线承办件中的职业索赔、职业举报类诉求，将其纳入不属实件管理，落实抽查监督,并适当增加延期处理的比例。
      (三)落实行政复议容错机制。对涉及投诉举报复议案件中的新类型、改革探索性案件以及因制度设计等原因发生纠错的案件，原则上不纳入纠错考核机制，以鼓动行政机关积极履职。负责本辖区内行政诉讼考核工作的政府法制机构，对上述类型的行政败诉案件考核可参照执行。
      九、切实督促经营者落实主体责任
      (一)结合”放心消费”创建活动和消费维权联络点(站)等工作，强化宣传培训引导，着力提升经营者诚信自律水平，更好保护普通消费者的合法权益。
      (二)针对投诉举报集中的重点企业、重点平台以及部分初创企业、小微企业，要加强对重点法规、重点法条的培训，积极开展约谈，督促经营者加强内部管理，把好进货查验关、广告宣传关，提升知法守法的意识和水平，避免在标识标签、广告宣传等领域出现常见易发的违法行为。
      (三)注重引导经营者加强技术防范，强化经营场所、重点区域的“无死角"监控，并在处理相关投诉举报过程中同步予以录音录像，及时有效固定涉嫌敲诈勒索、诈骗的证据材料，积极向公安部门举报。
      十、加强信息化支持，避免程序性瑕疵
      (一)完善投诉举报信息管理系统。充分利用市场监督管理投诉举报信息管理系统中新增的短信告知、自动预警提示、投诉受理自动告知等功能，切实履行各类告知答复的义务，坚决避免程序类瑕疵。市场监管部门针对投诉举报处理情况等发送告知短信的，视为已履行告知义务。
      (二)强化技术支持，开展对职业索赔、职业举报类投诉举报的大数据分析，突出问题导向，增强行政指导和事中事后监管的针对性和有效性，从面上减少显性的违法行为，压减职业索赔、职业举报行为存在的空间。
      依法处置、有效应对职业索赔、职业举报行为是一项长期任务，也是维护营商环境的重要举措。有关部门要进一步提高认识，统一思想，结合实际，尽快制定贯彻本意见的具体办法，形成职业索陪职业举报案例库，开展宣传培训，加强工作指导，细化工作口径，并切实推动基层抓好贯彻落实。