福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽06行终24号
上诉人（原审原告）福建信诚检测技术服务有限公司，住所地泉州市丰泽区。
法定代表人毛赔贵，董事长。
委托代理人许杰，福建典格律师事务所律师。
委托代理人江建明，福建典格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福建省漳州市气象局，住所地福建省漳州市。统一社会信用代码12350000489952380W。
法定代表人童以长，局长。
委托代理人官义明，男，福建省漳州市气象局副局长。
委托代理人蔡丽石羡，福建泾渭明律师事务所律师。
上诉人福建信诚检测技术服务有限公司（以下简称信诚公司）因诉福建省漳州市气象局（以下简称漳州气象局）气象行政处罚一案，不服漳州市芗城区人民法院（2016）闽0602行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人信诚公司的委托代理人许杰，被上诉人漳州气象局的委托代理人官义明、蔡丽石羡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，信诚公司未取得防雷检测资质，于2016年3月30日接受福建省长庆化工有限公司的委托，为其防雷装置进行检测，于2016年3月6日签订《防雷装置检测技术服务协议书》。福建省长庆化工有限公司于2016年3月9日支付检测费10000元，信诚公司于2016年3月30日进行检测，并于2016年4月5日出具《防雷装置安全性能检测报告》给福建省长庆化工有限公司，载明有效期为2016年4月5日至2016年10月4日。漳州气象局在2016年5月23日防雷安全监督检查时发现上述情况，2016年5月27日立案审查，2016年6月13日向信诚公司发出（漳）气通［2016]011号《气象行政执法通知书》，通知信诚公司接到本通知之日起7日内到被告处作出说明，配合询问调查。2016年6月21日漳州气象局向福建省气象局作出关于查询福建信诚检测技术服务有限公司防雷检测资质情况的请示，2016年6月29日福建省气象局作出关于提供福建信诚检测技术服务有限公司防雷装置检测资质情况的批复，经核实，信诚公司未取得防雷装置检测资质。漳州气象局经审理调查核实认为，信诚公司未取得防雷装置检测资质，擅自对福建省长庆化工有限公司的防雷装置进行检测，并出具《防雷装置安全性能检测报告》给福建省长庆化工有限公司，违反了《气象灾害防御条例》第二十四条、《防雷减灾管理办法》第二十条规定。根据《防雷减灾管理办法》第三十四条第（一）项规定，责令信诚公司停止违法行为，经审批，于2016年7月4日向信诚公司发出（漳）气（处）罚告字[2016]2号《行政处罚告知书》，拟给予处警告和罚款70000元，且告知其陈述和申辩及听证等权利，并依法送达（漳）气（处）罚告字[2016]2号《行政处罚告知书》。信诚公司于2016年7月6日向漳州气象局提交了《陈述函》，没有提出听证申请。漳州气象局经审查，认为信诚公司陈述、申辩理由没有法律依据，不予采纳，但认为信诚公司在接受检查后，能及时停止防雷检测业务，收回检测报告，退还检测费，2016年7月13日信诚公司总经理要求给予从轻处罚。漳州气象局综合相关证据，经研究决定予以从轻处罚，即：1、警告；2、罚款50000元。经审批，于2016年7月21日作出（漳）气（处）罚字[2016]2号《行政处罚决定书》，并依法送达有关文书。信诚公司不服，于2016年9月2日向原审法院提起诉讼，请求撤销漳州气象局作出（漳）气（处）罚字[2016]2号《行政处罚决定书》。
原审判决认为，《气象灾害防御条例》第二十四条规定，专门从事雷电防护装置设计、施工、检测的单位应当取得国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构颁发的资质证。《防雷减灾管理办法》第二十条规定，防雷装置检测机构的资质由省、自治区、直辖市气象主管机构负责认定。第三十四条第（一）项规定，不具备防雷装置检测、防雷工程专业设计或者施工资质，擅自从事相关活动的，由县级以上气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处5万元以上10万元以下罚款。本案中，信诚公司未取得防雷检测资质,于2016年3月30日接受福建省长庆化工有限公司的委托，为其防雷装置进行检测，于2016年3月6日签订《防雷装置检测技术服务协议书》，福建省长庆化工有限公司于2016年3月9日支付检测费10000元，信诚公司于2016年3月30日进行检测，并于2016年4月5日出具《防雷装置安全性能检测报告》给福建省长庆化工有限公司，违反了《气象灾害防御条例》第二十四条、《防雷减灾管理办法》第二十条规定。漳州气象局依据《防雷减灾管理办法》第三十四条第（一）项规定，经审批，决定对信诚公司处以警告和罚款50000元，并无不当。信诚公司提出其为福建省长庆化工有限公司提供《防雷装置安全性能检测报告》的行为符合《中华人民共和国计量法》及《中华人民共和国计量法实施条例》的规定，请求撤销漳州气象局作出的（漳）气（处）罚字[2016]2号《行政处罚决定书》的主张，证据不足，于法无据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告福建信诚检测技术服务有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由信诚公司负担。
信诚公司不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判撤销漳州气象局作出的（漳）气（处）罚字[2016]2号《行政处罚决定书》。主要理由：一、上诉人的防雷装置检测资质系由福建省质量技术监督局依据《中华人民共和国计量法》的规定予以认定，上诉人经福建省质量技术监督局认证后，即取得防雷装置检测资质，可以开展防雷装置检测，为社会提供防雷装置检测的公证数据，上诉人进行涉案防雷装置检测报告的行为合法，原审法院认定上诉人无防雷装置检测资质，属适用法律错误。二、本案审查上诉人是否具有防雷装置检测资质应适用《中华人民共和国计量法》，而不是适用《气象灾害防御条例》。《中华人民共和国计量法》是法律，是上位法；《气象灾害防御条例》是行政法规，是下位法；在下位法与上位法发生冲突时，应适用上位法。原审法院以作为下位法的《气象灾害防御条例》的规定，否定上诉人依据上位法《中华人民共和国计量法》规定取得的防雷装置检测资质，明显错误。三、《气象灾害防御条例》是行政法规，该法规第四十五条明确规定，无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置设计、施工、检测的，处5万元以上10万元以下的罚款。该条并未设置警告的处罚种类。《防雷减灾管理办法》是部门规章，其在设置处罚种类时增设了警告处罚，与《气象灾害防御条例》规定不符，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十二条关于“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”的规定，因《防雷减灾管理办法》的规定与《气象灾害防御条例》不符，不能作为本案审理被上诉人行政行为是否合法的依据，原审法院适用《防雷减灾管理办法》认定被上诉人行政行为合法，违反行政诉讼法第三十六条的规定。四、上诉人出具的检测报告是第一份报告，并已及时停止防雷检测业务，收回检测报告，退回检测费，未造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条关于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，也不应对上诉人作出行政处罚。
被上诉人漳州气象局辩称：一、信诚公司不具有防雷装置检测资质。1、《中华人民共和国计量法》和《中华人民共和国气象法》同属法律，所赋予职权的政府职能部门是并列的，其调整范围不同。信诚公司主张经福建省质量技术监督局认证后，即取得防雷装置检测资质，不能成立。2、根据【2003】行他字第13号《最高人民法院关于雷电防护设施检测机构是否应当进行计量认证问题的答复》等规定，雷电防护设施检测机构需要经过资格认证，但不需要经过计量认证。3、根据《气象灾害防御条例》第二十四条第一款、《防雷减灾管理办法》第二十条的规定，专门从事雷电防护装置检测的单位检测资质应由省气象局认定，而不是由省质量技术监督局认定。4、本案所涉信诚公司检测行为发生时，以及向福建省长庆化工有限公司出具《防雷装置安全性能检测报告》时，信诚公司主张的由省质量技术监督局所认证的资质都不具备。5、信诚公司营业执照中的经营范围也明确载明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。但信诚公司没有经过有关部门批准。6、《气象灾害防御条例》不是《中华人民共和国计量法》的下位法，内容不存在冲突，信诚公司主张应适用《中华人民共和国计量法》不能成立。二、被上诉人作出的行政处罚行为合法，适用法律正确。1、本案所涉“警告”这一行政处罚种类，符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条有关处罚种类的规定，不违反该法第十二条的规定。《防雷减灾管理办法》第三十四条规定，不存在与《气象灾害防御条例》第四十五条规定冲突或增设处罚的情形。《气象灾害防御条例》与《防雷减灾管理办法》，是一般法与特别法关系，应优先适用特别法《防雷减灾管理办法》的规定。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，只能对规范性文件进行审查。因此，信诚公司无权要求法院对规章进行审理，人民法院对于规章无权进行审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，《防雷减灾管理办法》可以成为本案行政处罚行为的法律依据，本案适用法律正确。3、本案信诚公司的行为不属《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予行政处罚的法定情形，信诚公司主张适用上述规定，不能成立。综上，被上诉人作出的行政行为合法，一审判决正确，二审应予维持。
各方当事人在举证期限内提交的证据已经原审庭审举证、质证并随案移送本院。二审开庭审理前，上诉人信诚公司又向本院提供下列证据材料：
证据一、内资企业登记基本情况表；欲证明福建省泉州信诚消防检测有限公司于2016年3月24日更名为福建信诚检测技术服务有限公司的事实。
证据二、检验检测机构资质认定证书（编号161321020049）；欲证明信诚公司取得福建省质量技术监督局颁发的防雷检测资质认定证书的时间为2016年2月1日，由于信诚公司名称变更，福建省质量技术监督局将原资质认定证书收回，并于2016年4月6日重新向信诚公司出具资质认定证书，故信诚公司于2016年4月5日向福建省长庆化工有限公司出具检测报告行为合法。
证据三、福建省质量技术监督局网站查询结果；欲证明信诚公司于2016年2月1日取得了防雷装置检测资质。
被上诉人漳州气象局对上述证据质证认为：信诚公司提供的三份证据违反了证据规定的相关规定，超过举证期限，法庭不应组织质证，被上诉人附条件质证，证据一信诚公司的企业名称变更，无异议；证据二、证据三只是打印件，不具有真实性、合法性，关联性也不具备，且里面提到的都是质量认定方面的，与气象资质机构不具有关联性。
经审查，上述证据材料系信诚公司无正当理由超过举证期限提交，本院不予接纳。本院对原审法院关于证据的审核认定及查明的事实予以确认。
本院认为，《气象灾害防御条例》第二十四条规定，专门从事雷电防护装置检测的单位应当取得国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构颁发的资质证。第四十五条第（一）项规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上气象主管机构或者其他有关部门按照权限责令停止违法行为，处5万元以上10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置设计、施工、检测的；”《防雷减灾管理办法》第十一条第一款规定，各类建（构）筑物、场所和设施安装的雷电防护装置（以下简称防雷装置），应当符合国家有关防雷标准和国务院气象主管机构规定的使用要求，并由具有相应资质的单位承担设计、施工和检测。第三十四条第（一）项亦规定不具备防雷装置检测资质，擅自从事相关活动的，应给予相应处罚。本案上诉人在未依法取得气象主管机构颁发的防雷装置检测资质证情况下，与福建省长庆化工有限公司签订《防雷装置检测技术服务协议书》，进行防雷装置安全性能检测，并出具《防雷装置安全性能检测报告》，上诉人的该检测行为，违反了上述规定，被上诉人对其作出（漳）气（处）罚字[2016]2号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分。被上诉人经立案、调查、处罚前告知、审核当事人陈述申辩等程序后作出处罚决定，并依法送达，程序合法。
上诉人上诉认为其防雷装置检测资质系由福建省质量技术监督局依据《中华人民共和国计量法》的规定予以认定，经福建省质量技术监督局认证后，即取得防雷装置检测资质，可以开展防雷装置检测，为社会提供防雷装置检测的公证数据，上诉人出具涉案防雷装置检测报告的行为合法；本案审查上诉人是否具有防雷装置检测资质应适用《中华人民共和国计量法》，而不是适用《气象灾害防御条例》，其具备防雷装置检测资质。经审查，上诉人的该上诉理由，与事实不符，于法无据，不能支持。第一，本案所涉上诉人行为属防雷装置检测行为。在上诉人与福建省长庆化工有限公司签订《防雷装置检测技术服务协议书》中，双方约定的检测有效项目有接闪器、引下线、接地装置及等电位连接。上诉人向福建省长庆化工有限公司出具的检测报告为“防雷装置安全性能检测报告”，且在该报告“声明”第5点中也明确载明：“本检测报告仅对本次检验时的建（构）筑物、设施及其防雷装置（措施）有效”。因此可以认定本案所涉上诉人行为属防雷装置检测行为。第二，防雷装置检测必须依法取得气象主管机构颁发的资质证。根据《气象灾害防御条例》和《防雷减灾管理办法》的前述有关规定，从事防雷装置检测工作，必须依法取得气象主管机构颁发的资质证。第三、计量行政部门的计量认证不能等同于气象行政主管机构颁发的防雷装置检测资质。《中华人民共和国计量法》第二十一条规定：“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。”《中华人民共和国计量法实施细则》第六十一条第（四）项规定：“计量认证是指政府计量行政部门对有关技术机构计量检定、测试的能力和可靠性进行的考核和证明。”第（二）项规定：“计量检定是指为评定计量器具的计量性能，确定其是否合格所进行的全部工作。”《气象灾害防御条例》第二十四条规定，专门从事雷电防护装置检测的单位应当取得国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构颁发的资质证。《防雷减灾管理办法》第十一条第一款规定，各类建（构）筑物、场所和设施安装的雷电防护装置（以下简称防雷装置），应当符合国家有关防雷标准和国务院气象主管机构规定的使用要求，并由具有相应资质的单位承担设计、施工和检测。第二款规定，本办法所称防雷装置，是指接闪器、引下线、接地装置、电涌保护器及其连接导体等构成的，用以防御雷电灾害的设施或者系统。根据上述规定可以看出，防雷装置检测资质是对有关技术机构是否具备检测用以防御雷电灾害的设施或者系统的安全性能的资格证明，侧重的是整个设施或系统，而不仅仅针对防雷产品本身。因此，计量认证不能当然等同于防雷装置检测资质，本案即使上诉人确已取得了计量行政部门颁发的《检验检测机构资质认定证书》，也不能就视为取得了气象主管机构颁发的防雷装置检测资质。
《中华人民共和国行政处罚法》第十二条第一款规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”《气象灾害防御条例》第四十五条第（一）项规定，无资质从事雷电防护装置检测的,由县级以上气象主管机构或者其他有关部门按照权限责令停止违法行为，处5万元以上10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。《防雷减灾管理办法》第三十四条第（一）项规定，不具备防雷装置检测资质，擅自从事相关活动的，由县级以上气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以处5万元以上10万元以下罚款。在《气象灾害防御条例》的上述规定中，并没有规定应给予“警告”的处罚种类，因此作为部门规章《防雷减灾管理办法》第三十四条中有关给予“警告”的处罚种类的规定，超出了《气象灾害防御条例》对同一违法行为所设定的处罚种类，与《气象灾害防御条例》存在不一致，不应予以适用，被上诉人对上诉人处以“警告”的处罚决定，应属适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，对该部分处罚决定应予撤销。上诉人的该部分上诉理由成立，应予支持。但《防雷减灾管理办法》第三十四条中有关罚款的处罚规定，就给予行政处罚的行为、种类和幅度等，均与《气象灾害防御条例》第四十五条第（一）项规定范围一致，因此被上诉人适用《防雷减灾管理办法》第三十四条规定，决定对上诉人处以罚款五万元，适用法律并无不当，量罚亦适当。上诉人主张应对其不予处罚，缺乏事实和法律依据，不能成立。上诉人请求全部撤销被上诉人作出的（漳）气（处）罚字[2016]2号行政处罚决定，无法支持。一审判决认定事实正确，但适用法律不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销漳州市芗城区人民法院（2016）闽0602行初122号行政判决；
二、撤销福建省漳州市气象局作出的（漳）气（处）罚字[2016]2号行政处罚决定书中关于“警告”的处罚决定；
三、驳回福建信诚检测技术服务有限公司的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由福建信诚检测技术服务有限公司、福建省漳州市气象局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 盖华丽
审 判 员 陈妙红
代理审判员 王炜强
二〇一七年三月十日
书 记 员 陈雪贞