吉林省吉林市昌邑区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0202行初34号
原告上海佳格食品有限公司，住所上海市吴中路1128号8幢3楼。
法定代表人宣建生，该公司董事长。
委托代理人韩冰，吉林丁凤礼律师事务所律师。
委托代理人陈希珠，吉林丁凤礼（吉林）律师事务所律师。
被告吉林市工商行政管理局昌邑分局，住所吉林省吉林市昌邑区解放北路60号。
法定代表人贺飞，该局局长。
委托代理人李新忠，该局法规科科长。
委托代理人何长春，吉林北豪律师事务所律师。
被告吉林市人民政府，住所吉林省吉林市船营区松江中路65号1号楼。
法定代表人刘非，代市长。
委托代理人桑德进，吉林帅正律师事务所律师。
委托代理人李文奇，吉林市人民政府法制办公室行政复议处副主任科员。
原告上海佳格食品有限公司（以下简称佳格公司）不服被告吉林市工商行政管理局昌邑分局（以下简称工商昌邑分局）作出的行政处罚行为、不服被告吉林市人民政府（以下简称市政府）作出的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月2日立案后，依法组成合议庭，于2017年8月21日公开开庭审理了本案。原告佳格公司的委托代理人韩冰、陈希珠，被告工商昌邑分局的委托代理人李新忠、何长春，被告市政府的委托代理人桑德进、李文奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告工商昌邑分局于2017年1月4日作出吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书，认定：原告佳格公司在涉案商品外包装上适用”非转基因”等宣传用语的行为，隐瞒了葵花籽没有转基因与非转基因之分的事实，侵犯了消费者的知情权和选择权，也侵犯了其他同业竞争者的合法权益，破坏了公平、公正的市场竞争秩序，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第二十条第一款之规定，构成对商品作引人误解的宣传行为。依据《消费者权益保护法》第五十六条和《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第二十四条之规定，责令原告佳格公司停止违法行为，消除影响并罚款15万元。2017年2月16日，原告佳格公司向被告市政府申请复议，被告市政府于2017年5月9日作出吉市政复决（2017）10号行政复议决定书，维持被告工商昌邑分局作出的吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书。
原告佳格公司诉称：2017年1月4日，被告工商昌邑分局以接到原告出品的多力食用葵花籽油系列产品宣传语误导消费者的举报为由，对原告作出”责令停止违法行为，消除影响并罚款15万元”的行政处罚决定书，原告于2017年2月16日向市政府申请行政复议，请求撤销上述行政处罚决定书，而被告市政府经过三个月的审查，却仅以被告工商昌邑分局认定的内容进行论述，且未对原告提出的认定事实不清、证据不足进行审查、论述，更未对原告提出的被告工商昌邑分局适用法律错误进行核实、述论，作出维持的决定。原告认为，处罚机关以”我国市场上不存在转基因葵花籽及其加工制作的产品，而原告将‘非转基因’在涉案商品外包装上使用，侵犯了消费者的知情权和选择权，同时也侵犯了其他同业竞争者的合法权益，破坏了公平、公正的市场竞争秩序，构成对商品作出引人误解的宣传行为”为由对原告进行处罚，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，滥用职权，复议维持决定不当，均应当予以撤销。具体理由如下：一、被告工商昌邑分局对处罚事实认定不清，复议机关未进行调查、核实。1、被告工商昌邑分局对”按照我国有关转基因产品的规定，目前我国尚未批准进口转基因葵花籽用做加工原料，也未批准在国内进行商业化种植转基因葵花籽，市场上并不存在该转基因作物及其加工产品”及”目前我国批准进口用做加工原料、批准在国内进行商业化种植的转基因作物并不包含葵花籽，即：我国市场上并不存在转基因葵花籽及其加工制作的产品”的认定，是对我国相关转基因产品规定的理解错误。根据《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称《办法》）第六条：”标识的标注办法：（二）转基因农产品的直接加工品，标注为‘转基因XX加工品（制成品）’或者‘加工原料为转基因XX’”及《第一批实施标识管理的农业转基因生物目录》（以下简称《生物目录》）”二、玉米种子、玉米、玉米油……”，原告产品的原料除包括葵花籽之外还包括玉米等，而玉米已在我国批准的农业转基因生物目录中，被告对原告产品的成份未进行调查、核实，对相关转基因规定理解错误，用错误的理解认定原告作出引人误解的宣传。2、两名被告并未尽到全面调查的义务，对产品是否为转基因未进行鉴定，对原告已出示的农业部转基因植物环境安全监督检验测试中心（上海）出具的《检验报告》，在作出处罚决定时也未进行引用及论述，证明被告作出处罚所依据的证据不足。3、两名被告对”本案涉案系列葵花籽油的必需原料葵花籽客观上并不存在转基因的，而非转基因作物及产品是相对于转基因作物及产品而言的，只有某种作物存在转基因的情况下，才能有‘非转基因’与‘转基因’的区分和对比。原告在向消费者介绍产品信息时，不仅未向消费者告知‘世上本无转基因葵花籽’这一本质事实，反而向消费者作片面宣传，不尽到事实、全面宣传的法定义务，违反了法律的强制性规定”及”近年来，转基因食品安全性问题备受关注……足以使消费者及相关公众产生以下误认：……破坏了公平、公正的市场竞争秩序”的认定，完全是主观臆断，没有事实、证据及法律依据。据《新农村商报》报道,我国存在转基因葵花籽。4、对销售额的认定证据不足。被告工商昌邑分局以吉林市欧亚购物中心有限公司超市商场（以下简称欧亚超市）、昆山润华商业有限公司吉林市分公司（以下简称大润发超市）出具的销售情况统计表，证明涉案的产品销售金额，但该证据没有单位负责人及经办人签字，也没有其他辅助证据予以证明，真实性、合法性无法确定。根据民事诉讼法解释第一百一十五条：”单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章”，被告工商昌邑分局引用的证据来源不具有合法性，不应当作为行政处罚的依据使用，认定原告销售额近50万元证据不足，事实不清。二、被告工商昌邑分局作出的吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书及被告市政府作出的吉市政复决（2017）10号复议决定书中适用法律错误。1、农业部科技教育司发布的《关于指导做好涉转基因广告管理工作的通知》（以下简称《通知》）不能作为处罚的依据，对外不具有约束力。2015年1月21日，农业部科技教育司发布的上述通知是以内部通知形式下发，出台主体并非农业部，根据《立法法》第八十条的规定，农业部科技教育司不属于规章制定主体，其发布的通知不具有对外的强制约束力，更不具有普遍约定力。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第三款的规定：”对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”，第九条到第十四条规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。故被告工商昌邑分局据此通知进行行政处罚，适用法律错误。2、被告工商昌邑分局以”当事人的性质和情节均是严重的……本局认为对当事人的行为应予以从重处罚”为由，作出处罚15万元的决定，没有事实根据，适用法律错误。原告已向被告出具了《情况说明》、《改牌说明》，证明原告在被告处罚之前早已进行改版，并没有造成社会后果。根据《行政处罚法》第二十七条规定：”当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”及《吉林省工商和市场监管系统行政处罚裁量规则》（以下简称《裁量规则》）第六条：”当事人有下列情形之一的，应当依法不予行政处罚：（二）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”，本案没有任何危害后果，被告工商昌邑分局不应予以处罚，而被告工商昌邑分局却从重处罚高达15万元，适用法律错误。三、原告行为并无不妥，生产及包装均符合法律规定。1、原告生产的产品合格，不违反食品安全法的规定，属合格产品，也符合《消费者权益保护法》第八条：”消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况”的规定，原告已通过科学检验，涉案产品符合”非转基因”的科学论述和法律定义。在标签上标注”非转基因”是向消费者明确告知原材料的真实属性，履行了告知义务，消费者的知情权得到充分的保护和尊重，并无不妥。2、原告产品标注”非转基因”字样符合相关法律规定，不存在误导消费者的情节。我国法律仅对转基因标识有特殊要求，根据《办法》、食品安全国家标准《预包装食品标签通则》（以下简称包装通则）（GB7718-2011）第4.1.11.2条款和《食品标识管理规定》（以下简称食标规定）第十六条第（三）项等规定，转基因食品或者含法定转基因原料应进行标识。但对非转基因产品、原料尚无明确的标识规范或要求。目前食用油既有采用转基因原料制作的转基因大豆油和转基因菜籽油，也有使用非转基因原料制作的花生油、葵花籽油、橄榄油等，我公司的标识可以让消费者对产品是否使用转基因原料有更清晰的认识，能进一步保障消费者的知情权，不会误导消费者。四、我国已有经过法院裁判确定产品标识”非转基因”不违反法律规定、不存在误导、欺诈行为的案件。1、安徽省巢湖市人民法院民事判决书认定我公司涉案产品标识”非转基因”，并未作虚假宣传和扩大宣传，不构成欺诈消费者，该判决已经生效。2、北京市门头沟区人民法院（2015）门民（商）初字第4302号、北京市第一中级人民法院（2016）京01民终1826号民事判决书，均认定了”《办法》仅规定了转基因必须标注，并未规定非转基因不可以标注……涉案产品外包装中所注明”非转基因”字样未违反法律法规规定，亦未违反相应国家标准，不存在瑕疵，未对消费者造成误导”。足以说明本公司产品外包装中所注明”非转基因”字样，未违反法律法规规定，不应被处罚。综上所述，原告在产品标签上标注真实的信息内容完全符合客观实际和法律规定，复议机关未根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条之规定，撤销被告工商昌邑分局作出的处罚决定书，两名被告所作的具体行政行为均应予以撤销。现诉至法院，诉讼请求：1、撤销被告市政府作出的吉市政复决（2017）10号行政复议决定书；2、撤销被告工商昌邑分局作出的吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书；3、两名被告承担本案的诉讼费用。
针对其主张，原告向法庭提供了以下证据：1、原告营业执照，证明诉讼主体资格；2、被告组织代码证，证明被告主体资格；3、被告工商昌邑分局作出的吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书，证明被告工商昌邑分局对原告处罚的事实；4、被告市政府作出的吉市政复决（2017）10号行政复议决定书，证明原告不服被告工商昌邑分局处罚决定申请复议，被告市政府维持原处罚决定；5、2016年10月13日《关于多力食用油标签的改版说明》，证明原告已于2016年2月份进行全面改版，标签上不再使用”非转基因”字样，没有社会危害后果；6、2016年4月29日出具的《关于多力食用油”非转基因”用词的说明》，证明原告产品标签符合《包装通则》、《消费者权益保护法》等相关法律规定；7、农业部转基因植物环境安全监督检验测试中心（上海）出具的《检验报告》，证明原告产品是非转基因产品，我公司在瓶标上标注”非转基因”字样是符合《包装通则》等相关法律规定的，也符合《消费者权益保护法》中规定的消费者的知情权，履行了告知义务；8、安徽省巢湖市人民法院于2016年4月14日作出的（2016）皖0181民初618号民事判决书，证明2016年1月有消费者（职业打假人）韦邦保购买涉案产品，以标签标注有”非转基因”违反法律规定，对商品作虚假宣传和扩大宣传，构成对消费者的欺诈为由提起民事诉讼，法院认定涉案产品标签标注”非转基因”不违法，不构成对商品作虚假宣传和扩大宣传，不构成对消费者的欺诈，该判决已经生效；9、委托书，原告是生产商是受托方，佳格投资（中国）有限公司是监制商是委托方，由于公司生产、经营、发展和内部管理的需要，原告对新旧标签进行了改版，因此市场上存在同一产品，不同标示生产商、监制商纯属正常，不违反法律规定；10、（2015）门民（商）初字第4302号民事判决书、（2016）京01民终1826号民事判决书，证明标注”非转基因”并不违反法律规定，不会对消费者造成误导，该判决已为生效法律文书；11、《新农村商报》报道,我国存在转基因葵花籽。
被告工商昌邑分局辩称：一、行政处罚决定书认定事实清楚。1、《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》）和《办法》均规定”国家对农业转基因生物实行标识制度”。《办法》附件中《生物目录》规定的我国批准进口用作加工原料或批准在国内进行商业化种植并实施标识管理的转基因生物及其加工产品为：”一、大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；二、玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉（含税号为11022000、11031300、11042300的玉米粉）；三、油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；四、棉花种子；五、番茄种子、鲜番茄、番茄酱”，并没有葵花籽及其制品。农业部官方网站上公布的国际上批准商业化种植或食用的24种转基因植物中也没有葵花籽，直到今天作为主管全国农业转基因生物工作的农业部也未以任何形式批准转基因葵花籽用做加工原料或批准在国内进行商业化种植转基因葵花籽。因此答辩人认定”目前在我国市场上并不存在使用转基因葵花籽为原料加工制作的产品”事实清楚、有法可依，答辩人不存在对我国相关转基因产品规定错误理解的情况。原告生产销售的”多力黄金3益葵花籽油”、”多力葵花籽油”只有葵花籽一种生产原料，其商品包装标称的原料原产国为：中国、乌克兰或阿根廷；配料表中标称：”葵花籽油（非转基因）”；产品包装上分别使用”非转基因”、”多力黄金3益葵花籽油，精选非转基因葵花籽，采用科学技术，保留葵花籽中珍贵的三元素：磷脂、叶黄素与活性α维生素E,特别献给关注家人健康的您”和”非转基因”、”多力葵花籽油精挑细选非转基因葵花籽，采用先进的技术生产出富含维生素E的葵花籽油，是健康高质量的食用油，这就是多力葵花籽油畅销的秘诀！”以及”非转基因健康营养葵花籽油！”、”多力5珍宝非转基因葵花籽食用调和油”、”多力5珍宝非转基因葵花籽食用调和油，精选5种非转基因原料：葵花籽、玉米、芝麻、花生和亚麻籽，不经人工基因改造，采用科学压榨，先进充氮保鲜技术，不添加人工香精和抗氧化剂，将美味和营养完美调和，纯香又健康！”和”非转基因、健康又安心！”等内容的宣传用语；产品配料表中标称”配料均为非转基因”，产品名称上更是突出宣传”非转基因葵花籽”字样。前述宣传内容在案件调查过程中原告予以确认，因此答辩人认定的事实清楚、准确。2、目前在我国不允许使用转基因葵花籽用作加工原料生产食品，市场上也不存在转基因葵花籽油。任何生产者都只有一种葵花籽原料可供选择，因此无须进行鉴定，更没有必要对《检验报告》进行引用和论述。原告的违法之处在于将不存在转基因的葵花籽制品作出了片面的宣传，足以引人误解为葵花籽及其制品有”非转基因”和”转基因”之分。3、国家对转基因产品实施标识管理制度的目的之一就是为了充分保护消费者的知情权，进而保障消费者最大限度地行使自由选择权，消费者可以根据自己的认可程度自由选择非转基因产品或是转基因产品。商品生产者也可依据现实（转基因生物和非转基因生物同时存在）和法律规定（允许使用转基因生物作为原料）自由选择非转基因或转基因生物原料。因此，只有当某种生物存在转基因技术，而国家法律、法规同时允许以该转基因生物为原料加工产品时，区分”转基因”与”非转基因”才有实际意义。客观上不存在转基因技术或是虽然存在但法律、法规并不允许该转基因生物应用于商品生产时刻意作出”非转基因”与”转基因”的对比，便是片面的，是对消费者知情权的侵犯。《消费者权益保护法》第二十条第一款规定”经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传”。原告作为生产销售食用油的知名企业，应当非常熟悉国家关于转基因产品的相关规定，无论是在政策、法律层面还是在相关技术领域其优势地位都是明显强于普通消费大众的，为了满足日常生活需要购买商品的消费者不可能完全知晓有关葵花籽转基因问题和相关法律、法规这类专业性较强的知识。商品上的介绍和宣传是消费者获得商品信息的主要渠道，同时更是影响其作出购买决定的重要因素。原告本应严格遵守相关法律法规的规定，引导消费者正确理性消费，但其为追求自身利益、占有市场份额而利用消费者对转基因技术的认知欠缺和焦虑心理，在向消费者介绍商品时不仅未向消费者客观、全面地告知有关商品重要原料葵花籽的全部信息，反而将”非转基因”作为卖点加以炒作。在涉案商品外包装上多处使用”精选非转基因葵花籽”、”精挑细选非转基因葵花籽”、”不经人工基因改造”等误导性宣传用语，同时以”健康””营养””安心””畅销”等用语进行强化，向消费者传递出其摒弃了”转基因葵花籽”选择了安全可靠的”非转基因葵花籽”用作原料的误导性信息，隐瞒了”当事人无论如何精挑细选也只有一种葵花籽原料可以使用、也没有对葵花籽进行人工基因改造的技术、不能够也根本没有转基因葵花籽可供选择”这些重要客观事实，足以使消费者产生以下误认：一是误认为在我国作为食品生产原料的葵花籽有转基因和非转基因之分，葵花籽油有非转基因原料生产的也有用转基因原料生产的；二是误认为当事人出品销售的葵花籽油是非转基因的，其他经营者生产销售的葵花籽油可能是转基因的；三是误认为当事人出品的产品质量和安全性是优于转基因的，是更健康、营养、安全的、畅销的，也是更多消费者选择的。原告提出的”依据《新农村商报》记者报道，我国存在转基因葵花籽”这一观点只是依据该媒体报道得出的结论，我国农业部是主管全国转基因工作的部门，《新农村商报》是商务部主办的媒体，所以依据该媒体报道得出”我国存在转基因葵花籽”的判断是不准确、不具有权威性，更不具有任何法律意义。即便我国已经存在转基因葵花籽也可能是在科学研究阶段并不能证明目前在我国可以使用转基因葵花籽作为食品加工原料，因为农业部至今未以任何形式公布我国有转基因葵花籽或批准可以使用转基因葵花籽为原料生产加工产品，农业部的官方网站上公布的目前我国市场上的转基因食品种类中也没有葵花籽。4、答辩人对原告销售额的认定以欧亚超市和大润发超市分别出具的销售情况统计表为依据。该两份证据是答辩人在对案件依法立案调查后、案件调查终结前，由两名调查人员依法调取的，由出具单位据产品销售情况进行统计、制作并加盖公章后提供给答辩人，是调查阶段形成的，不是在诉讼阶段向人民法院提供。原告以答辩人违反了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百一十五条为由否定前述证据的合法性是对法律的理解错误。这两份证据调取程序合法，内容真实，可以作为认定原告违法行为情节的证据加以使用。二、行政处罚决定书适用法律正确。1、答辩人引用农业部科教司发布的《通知》只是为了证明目前国家为转基因产品与非转基因产品营造公平的竞争环境、引导公众科学理性认识转基因产品的鲜明态度。原告的行为虽然与该《通知》的规定相悖，但答辩人对原告行为定性处罚依据的是《消费者权益保护法》和《反不正当竞争法》，并不是该《通知》，因此答辩人不存在适用法律错误的问题。2、原告称已经在2016年2月对产品包装进行了改版，不再使用”非转基因”字样。但是答辩人在2016年4月22日对大润发超市进行现场检查时涉案产品仍在销售。欧亚超市和大润发超市分别证明涉案产品自2016年7月和8月才开始在上述两地逐步退市更换包装。原告的陈述与客观事实不符。涉案产品自2015年9月上市至2016年7月逐步退市，在近一年的时间里违法行为呈继续状态，持续侵犯着消费者的知情权、选择权和其他同业竞争者的公平竞争权。原告去掉产品包装上的”非转基因”字样说明其已经意识到自己的行为涉嫌违法，但是对已经上市销售的违法产品没有采取任何措施以减轻违法行为危害后果，而是任凭违法产品在市场上继续销售，对违法行为持放任态度，并没有及时改正违法行为和主动消除并减轻违法行为危害后果的情节，因此并不具备依法可从轻、减轻行政处罚的情形，更加不具备免于行政处罚的情形。涉案产品涉及三个品类共七种规格，仅在2015年10月至2016年4月的7个月时间里，在欧亚超市和大润发超市这两个销售地的销售额就近50万元，所以答辩人认定原告违法行为的性质和情节严重是有充足的事实依据的，依据相关法律作出罚款15万元的行政处罚是完全符合《行政处罚法》”过罚相当”原则的，并不存在适用法律错误的情况。三、原告的行为违反了《消费者权益保护法》。1、《消费者权益保护法》第二十条”经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或者引人误解的宣传”；第八条”消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”这是法律对经营者的义务和消费者的权利作出的强制性规定，义务必须尽到，权利必须得到充分保护，不容侵犯。前述两条的核心用词为”真实”二字，真实就是与客观事实相符的意思。本案关于涉案产品葵花籽油的全部真实情况不是原料是不是转基因葵花籽的问题，而是有没有转基因葵花籽可供选择和转基因葵花籽能不能作为葵花籽食用油的生产原料的问题。客观事实就是目前在我国不可以使用转基因葵花籽为原料加工葵花籽油，生产者没有转基因葵花籽可以选择。原告片面向消费者宣传”非转基因葵花籽”没有将商品原料的真实信息向消费者进行全面告知，未尽到法律规定的义务，消费者的知情权自然受到了侵犯。2、国家规定转基因食品或者含法定转基因原料应当进行”转基因”标识，其立法本意是对转基因产品与非转基因产品进行区分，以供消费者自由选择。这种区分是对同一物种及其加工产品的转基因和非转基因的区分，如转基因大豆油和非转基因大豆油的区分，通过这样的标示消费者便可以知道有转基因大豆油也有非转基因大豆油。而葵花籽油只能采用一种原料，自然不存在转基因葵花籽油和非转基因葵花籽油的分别。原告的行为不仅没能进一步保障消费者的知情权，反而造成消费者误解，误认为葵花籽油还有转基因的。3、国家对非转基因产品、原料尚无明确的标识规范要求，因此原告在商品上标注”非转基因”的行为并不是法律、法规规定的必尽义务，而是一种宣传、介绍商品信息的行为。介绍商品信息必须真实、全面，不得引人误解，原告未能全面介绍商品信息，足以使相关公众产生误解。四、本案不适用原告所提供的法院判例。1、我国不是判例法国家，法院生效判决不能被直接采用，所以法院判决不能对本案认定产生影响。2、原告提供的法院判决内容均认定原告标注”非转基因”的行为不构成”虚假宣传行为”，而答辩人认定原告的行为构成”对商品作引人误解的宣传行为”与有关人民法院判决提及的行为属于不同的违法行为，所以该抗辩不能成立。综上所述，答辩人对原告违法行为的认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚得当，依法驳回原告的诉讼请求。
被告工商昌邑分局向本院提交了以下证据：一、程序部分：1、案件来源登记表；2、立案审批表；3、行政处罚听证告知书及送达回证；4、当事人听证申请书；5、听证通知书；6、延期听证通知书；7、听证公告；8、行政处罚决定书；9、行政处罚决定书送达回证；证明：我方履行了立案、听证告知、听证、下达行政处罚决定书的程序。二、实体部分：1、现场检查笔录；2、涉案商品照片；3、询问笔录；4、代理人身份证复印件；5、委托书；6、情况说明；7、主体资格证明；8、涉案商品销售明细1；9、涉案商品销售明细2；10、证据说明；11、情况说明1；12、情况说明2；13、《农业转基因生物标识管理办法》；14、《关于指导做好涉转基因广告管理工作的通知》；证明：原告违法事实情况；4-6证明代理人身份及当事人的情况说明；7-12证明原告主体资格，产品质量、涉案商品在吉林市的销售情况；13-14证明葵花籽及其制品没有转基因和非转基因之分，也没有必要标注非转基因字样。三、本案适用的法律条文：1、《消费者权益保护法》第二十条、第五十六条；2、《反不正当竞争法》第九条、第二十四条。
被告市政府辩称：一、复议程序合法。原告于2017年2月16日向市政府申请行政复议，市政府依照法律规定的时间予以立案并及时送达受理通知书。因案情复杂延期审理时，亦及时向原告送达了法律文书，依法作出复议决定并送达。保障了程序的合法性，也保证了复议结果的合法、公正。二、答辩人对处罚决定认定的事实进行了认真审查。1、经复议审查确定：我国相关法规对批准进口用做加工原料或批准在国内进行商业化种植的转基因作物及其加工产品规定明确。目前我国市场上并不存在使用转基因葵花籽为原料加工制作的产品。因此，被告工商昌邑分局不存在对我国相关转基因产品规定错误理解的情况。2、关于销售额近50万元，依据销售单位销售统计表确定的问题。系销售统计表由销售单位提供，经行政机关核查无误，完全可以作证据使用，而且销售统计表为原始制作状态，体现了销售额的客观事实，原告要求按照《民事诉讼法》处理行政复议案件是错误的。三、处罚的法律依据明确，适用法律正确。1、被告工商昌邑分局作出处罚的依据是《消费者权益保护法》和《反不正当竞争法》，并不是农业部科技教育司《通知》，被告工商昌邑分局仅是参照该《通知》理解事实，没有不当，处罚决定并不违背《行政处罚法》的相关规定。2、原告直到2016年7月才开始逐步将产品退市更换包装，自涉案产品2015年9月上市至2016年7月退市，近一年的时间里原告的违法行为呈继续状态，原告对违法行为持放任态度，并不具备及时改正违法行为、主动消除并减轻违法行为危害后果的情节，不应当适用不予处罚的相关规定。3、关于原告提出生产及包装均符合法律规定的主张，没有事实依据。原告对其产品标注”非转基因”及引人误解的宣传误导消费者的事实不容置疑，在被告工商昌邑分局的处罚决定及答辩人的复议决定中均已表达清楚，无需赘述。4、原告试图以其它案例证明其行为合法性，否定了其对该案的正确态度。原告提出的案例不仅不具有普遍性的指导意义，案例本身也不是认定其并非”引人误解行为”，而是认为其标注”非转基因”的行为不构成”虚假宣传行为”，故被告工商昌邑分局对原告的行为认定为其为追求自身利益、占有市场份额、利用消费者对转基因技术认知欠缺和焦虑心理，将”非转基因”作为卖点加以炒作，足以使消费者产生葵花籽油有非转基因原料生产的和转基因原料生产的区别，进而认为其他品牌的葵花籽油可能是转基因产品，而原告的葵花籽油是非转基因的、健康的，以此向消费者作出片面的宣传，原告未尽到真实、全面宣传的法定义务，违反了《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》的相关规定。综上，答辩人吉市政复决（2017）10号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求贵院依法予以维持。
被告市政府向本院提交了以下证据：1、（2017）10号《行政复议受理通知书》及送达回证一份；2、吉市政复延（2017）10号《延期审理通知书》及送达回证；3、吉市政复决（2017）10号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告吉林市政府的复议程序合法。
经庭审质证，原告佳格公司对被告工商昌邑分局提供证据的质证意见为：对程序部分没有异议。对实体部分，证据1真实性有异议，应有公司人员或者在场人的签名，不应仅有勘查人员的签名，当事人的签字不能证实是本公司职员，对勘查笔录确认的内容有异议；对证据2，标识中确有非转基因字样，系因配料主要有葵花籽油、玉米油、芝麻油、花生油、亚麻籽油，其中玉米为应标注”非转基因”标识的产品，如果原告仅对葵花籽油进行标注，被告工商昌邑分局可以提出异议，但本案中不仅是葵花籽油，还有玉米油等，且在发现标注问题之后，原告已经于2016年2月份进行了标识更换并告知了被告，所以处罚数额计算到2016年4月不准确；对证据4、5、7无异议；对卷宗中20-22页的询问笔录（证据3）有异议，无法证明违法事实；对证据8、9有异议，2016年2月原告已经更换标识，虽然有超市出具的销售明细，但是没有发票和负责人签字，另外，计算的销售时间2016年4月30日不正确，最终计算的销售额也不准确，被告工商昌邑分局处罚为15万元，没有以销售额的倍数或者百分比进行处罚，是随意性的处罚，不符合法律规定；对证据11、12有异议，两份情况说明都是证明，虽然有超市盖章，但是都没有经办人签字，也没有其他证据证明原告于2016年7月份更换标识；对证据13《办法》第二条，未禁止非转基因产品进行标注，原告销售产品为非转基因产品，其进行标注是合法、合理的，不违反该法律规定；对证据14《通知》不能作为处罚的依据，对外不具有约束力。被告市政府对被告工商昌邑分局提供的证据均无异议。
经庭审质证，被告工商昌邑分局对原告佳格公司所提供证据的质证意见为：对证据1-4，真实性、合法性均无异议；对证据5，不能证明其要证明的问题，现在销售的多力油仍有非转基因字样，我方有实物和小票证明，这是我方于2017年7月11日在大润发超市购买，原告的违法行为仍存在；对证据6，不是事实；对证据7，与本案无关；对证据8、10，判例是无效的，不能作为法律依据；对证据9，与本案无关；对证据11，报纸报道不能作为认定事实的依据。被告市政府对原告佳格公司所提供证据的质证意见为：同被告工商昌邑分局的质证意见。
经庭审质证，原告佳格公司对被告市政府提供证据的质证意见为：对证据真实性无异议，均已收到，但是被告并未对原告提供的证据进行论述，不能证明被告市政府的复议程序合法。被告工商昌邑分局对被告市政府提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告佳格公司提供的证据，两名被告对证据1-4的真实性、合法性均无异议，本院予以采信；证据5、9欲证明改版后的包装无”非转基因”字样，但被告工商昌邑分局当庭出示了实物及购物小票，证实原告佳格公司并未按照该说明进行改版，故该证据内容不真实，本院不予采信；证据6为原告自己出具的说明材料，不能证明标识符合规定，本院不予采信；两名被告对证据7的真实性无异议，但本案处罚的内容是引人误解的宣传，该证据与本案不具有关联性，本院不予采信；证据8、10、11不是证明案件事实的证据材料，也不能证明其宣传的合法性，本院不予采信。对被告工商昌邑分局提供的程序部分证据1-9、实体部分中的证据7，原告佳格公司、被告市政府对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信；实体部分的其他证据能够形成证据链条，证据来源合法，与本案具有关联性，能够证明调查、处罚的事实及过程，本院予以采信。对被告市政府的证据，原告佳格公司、被告工商昌邑分局均对真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，自2015年9月，原告佳格公司开始在其生产并销售的”多力”牌系列葵花籽油产品包装上使用如下宣传语：”非转基因”、”多力黄金3益葵花籽油，精选非转基因葵花籽，采用科学技术，保留葵花籽中珍贵的三元素：磷脂、叶黄素与活性α维生素E,特别献给关注家人健康的您”、”多力葵花籽油精挑细选非转基因葵花籽，采用先进的技术生产出富含维生素E的葵花籽油，是健康高质量的食用油，这就是多力葵花籽油畅销的秘诀！”、”非转基因健康营养葵花籽油！”、”多力5珍宝非转基因葵花籽食用调和油”、”多力5珍宝非转基因葵花籽食用调和油，精选5种非转基因原料：葵花籽、玉米、芝麻、花生和亚麻籽，不经人工基因改造，采用科学压榨，先进充氮保鲜技术，不添加人工香精和抗氧化剂，将美味和营养完美调和，纯香又健康！”和”非转基因健康又安心！”等。2015年11月11日，被告工商昌邑分局根据群众举报，对涉案的系列葵花籽油外包装宣传用语涉嫌误导消费的行为立案调查，经调查取证后，于2016年11月5日召开听证会，2017年1月4日作出吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书，认定：原告佳格公司在涉案商品外包装上使用”非转基因”等宣传用语的行为，隐瞒了葵花籽没有转基因与非转基因的之分的事实，侵犯了消费者的知情权和选择权，也侵犯了其他同业竞争者的合法权益，破坏了公平、公正的市场竞争秩序，违反了《消费者权益保护法》第二十条第一款”经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，应当真实、全面，不得作虚假或引人误解的宣传”之规定，构成对商品作引人误解的宣传行为。依据《消费者权益保护法》第五十六条和《反不正当竞争法》第二十四条之规定，责令原告佳格公司停止违法行为，消除影响并罚款15万元。2017年2月16日，原告佳格公司向被告市政府申请复议，被告市政府于2017年5月9日作出吉市政复决（2017）10号行政复议决定书，维持被告工商昌邑分局作出的吉市工商昌公处字（2016）32号行政处罚决定书。原告佳格公司至今未缴纳罚款。
本院认为，一、被告工商昌邑分局提供的证据能够证明目前我国市场上不存在转基因葵花籽及其制品，即不存在”转基因”与”非转基因”之分，其认定系依据《办法》及农业部公布的文件作出，依据充分、权威。原告佳格公司庭审中称”葵花籽油”仅是名称，原料中还包含非转基因的玉米，故而标注”非转基因”字样，被告工商昌邑分局对产品包装上的标注理解错误。但该系列产品外包装并未标明”非转基因”系针对配料之一的玉米，且部分包装明确写明”非转基因葵籽”，以上行为足以起到宣传产品的功能、原料等的作用，且足以让消费者误解为葵花籽油系”非转基因”制品，被告工商昌邑分局的理解并无错误，故原告的该项陈述本院不予采纳。原告佳格公司作为生产商，利用公众对”转基因”专业知识的匮乏，片面强调配料之一的”非转基因”性质，在葵花籽油系列产品上标注”非转基因”等相关宣传用语，以达到引导消费、占有市场份额的目的，其做法无事实及科学依据，被告对原告的行为认定为作引人误解的宣传，侵害了消费者的知情权，误导消费，并无不当。
被告工商昌邑分局依据销售单位提供的销售、销量明细，对销售额的认定并无不当，依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款规定：”经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款”，被告工商昌邑分局作出的行政处罚在法律规定的范围和幅度内，并无不当。原告佳格公司虽然作出了在标签上不再使用”非转基因”字样的意思表示，却并未及时履行，不存在可以从轻、减轻或免予处罚的情形，故其认为被告工商昌邑分局处罚过当的理由不能成立。
被告市政府对原告的复议申请进行书面审查并不违反法律规定，程序合法。原告庭审时主张被告市政府应主动召开听证会无法律依据，被告市政府受理原告佳格公司的复议申请后，对复议案件进行了书面审查，不存在违反法定程序的情形，对原告佳格公司的上述主张，本院不予支持。
综上，被告工商昌邑分局作出的行政处罚行为及被告市政府的复议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚合理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告上海佳格食品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海佳格食品有限公司负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 柴莉莉
代理审判员 邵明强
人民陪审员 李晓梅
二〇一七年十月二十五日
代理书记员 郑 雯